บทความพิเศษ/ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย
มีดรามาว่าการกำกับดูแลไม่ใช่การควบคุมบังคับบัญชา แต่ อปท. อยู่ภายใต้กฎหมายการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นต้องมีอิสระในการปฏิบัติราชการภายใต้กฎหมายของ อปท. เอง ไม่ใช่ใช้กฎหมายของราชการอื่นๆ มาปฏิบัติราชการ โดยเป็นการใช้อำนาจกำกับดูแลแบบเข้าใจกันผิดๆ เป็นแนวคิดที่นำไปสู่ “กระทรวงท้องถิ่น” โดยมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ส่วนหนึ่งทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านสนับสนุนถึง 3 ญัตติด่วนเพื่อขอให้สภามีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาการจัดตั้ง “กระทรวงปกครองท้องถิ่น” ส่งผลกระทบต่อกระทรวงมหาดไทยที่มีอำนาจควบคุมส่วนราชการต่าง ๆ ไว้เบ็ดเสร็จ ข้ออ้างเพราะ มท. อุ้ยอ้าย ต้องผ่าตัด การกระจายอำนาจ ด้วยจำนวน อปท. 7,852 แห่ง ได้รับการจัดสรรรายได้ในสัดส่วนร้อยละ 29.5 ของรายได้สุทธิของรัฐบาล ไม่รวมเงินกู้คิดเป็นประมาณ 752,250 ล้านบาท
เหตุผลโดยรวมตามข่าว ได้แก่ การจัดตั้งกระทรวงท้องถิ่น จะทำให้ประชาชนในท้องถิ่นมีอิสระในการเลือกผู้นำของตนเองได้โดยตรง เพราะผู้นำที่มาจากท้องถิ่นจะทราบปัญหาของประชาชนในพื้นที่ เป็นการปกครองของคนท้องถิ่นกันเองที่มีความเป็นอิสระของท้องถิ่น มีแนวทางการพัฒนาไปหลายแนวทาง เพื่อให้การจัดเก็บรายได้เข้าแผ่นดินเป็นไปในแนวทางเดียวกัน มีความจำเป็นเร่งด่วนที่ปัจจุบันการปกครองท้องถิ่นยังติดขัดกฎหมายและระเบียบต่างๆ ที่ไม่มีความสอดคล้องกับการปฏิบัติงานท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทยใหญ่โตเกินไป ทำให้การบริหารงานอุ้ยอ้าย เป็นกระทรวงที่มีระบบการบริหารงานเยอะ ปัจจุบันการบริหารงานท้องถิ่นมีความลักลั่นกันอยู่ ทั้งขอบเขตงาน ลักษณะเนื้องาน ถึงเวลาแล้วที่ต้องมีการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง ฯลฯ
แนวคิดตั้งกระทรวงปกครองท้องถิ่น
ปัญหาของคนท้องถิ่นต้องสะท้อน ผ่าน ส.ส. หาก อปท. ไม่อยู่ในกำกับดูแลของกระทรวงมหาดไทย และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น แล้ว อปท. ควรจะไปอยู่ในกำกับดูแลของหน่วยราชการใด เป็นแนวคิดที่มีการกล่าวขานกันมานาน ที่ในเชิงสัญลักษณ์จะเปลี่ยนจาก “สิงห์ที่ปกคอเสื้อ” ไปเป็นสัญลักษณ์อื่น อันเป็นที่มาของ “กระทรวงปกครองท้องถิ่น” หรือ “การมีหน่วยราชการต่างหากที่มิใช่กระทรวงมหาดไทย (มท.)” ที่เป็นข้อเสนอทางเลือกอื่น เช่น “สำนักงานคณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ” หรือ “สภาท้องถิ่นแห่งชาติ” เป็นต้น
มีความเห็นหนึ่งที่น่าสนใจจากคนท้องถิ่นว่า แน่นอนในอนาคต อปท.ควรแยกไปอยู่ในกำกับดูแลของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งที่เป็นอิสระ หรือเป็นกระทรวงต่างหาก ในที่นี้คือ “กระทรวงปกครองท้องถิ่น” เป็นข้อเสนอเดิมๆ เพื่อนำไปสู่การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นไทย เป็นการลดบทบาทราชการส่วนภูมิภาคที่ไม่ได้ใกล้ชิดประชาชน โดยให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเป็นกรมหนึ่งในกระทรวงปกครองท้องถิ่น การยกฐานะ อบต.เป็นเทศบาลทั้งหมด เพื่อให้รูปแบบโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นเป็นแบบเดียวกัน อบจ.ยังคงฐานะอยู่ นายก อปท. มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค “ระบบผู้ว่าราชการจังหวัด” เพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชน รวมทั้งความก้าวของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ไม่ด้อยกว่าข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ซึ่งส่วนกลางและรัฐบาลต้องมีมุมมองในแนวทางเดียวกัน เพราะหากเห็นต่างเห็นแย้งคงยากและอาจเป็นไปไม่ได้เลย เพราะการตรากฎหมายออกฎหมายผ่านกระทรวง กรม มิใช่การออกกฎหมายโดยคนของ อปท. แต่อย่างใด ซึ่งเป็นสิ่งที่ควรกระทำ โดยตัดเรื่องอำนาจและผลประโยชน์อื่นส่วนตนออก ทั้งทางการเมืองและหน่วยราชการผู้กำกับสั่งการด้วยใจเป็นกลาง
นอกจากนี้ในแนวคิดความเป็นอิสระของท้องถิ่นในการปฏิบัติภารกิจนั้น มีผู้เสนอตั้ง “สำนักงานท้องถิ่นแห่งชาติ” โดยมี “คณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ” มิใช่การแยกไปตั้ง “กระทรวงปกครองท้องถิ่น” ที่ยังคงเป็นระบบราชการอยู่เช่นเดิมเหมือนปัจจุบัน เพื่อเก้าอี้ รมว. รมช. ตำแหน่งปลัดกระทรวง อธิบดี ฯ ที่เพิ่มขึ้นมากกว่า แถมยังจะมีผู้บังคับบัญชาและหรือผู้กำกับดูแลที่มากขึ้น มีเส้นสายการบังคับบัญชาที่มากขึ้น อย่างอื่นไม่แตกต่างกันกับปัจจุบัน ขัดต่อหลักการกระจายอำนาจของท้องถิ่น อย่างไรก็ตามการแยกไปตั้งสำนักงานท้องถิ่นแห่งชาติคงจะมีอุปสรรคมากแน่นอน เพราะจะติดขัดที่กระทรวงมหาดไทยผู้กำกับดูแลดังเดิม
ในความคาดหวังนั้นไม่ควรยึดติดหลักทฤษฎีตะวันตกมากเกิน อย่าให้เกิดผลเสียหายต่อประเทศชาติเป็นพอ ที่น่าเป็นห่วงก็คือ หากประชาชนขาดความเชื่อมั่นในรัฐบาลแล้วจะมีผลกระทบโดยตรงต่อ วิธีคิด วิธีการ ของการกระจายอำนาจการปกครอง จากรัฐบาลกลางที่จะมอบให้ท้องถิ่นไปทำ เป็นช่องทางให้ผู้มีอำนาจเดิมใช้เป็นข้ออ้าง “เพื่อความมั่นคง รักษาความสงบฯ“ ซึ่งหากจำเป็นประชาชนก็ยอมรับได้ แต่หากใน “กระแสการกระจายอำนาจคือการพัฒนาประเทศ” ที่ขัดแย้งกับ “การรวมอำนาจ” เพราะทำให้ประเทศด้อยพัฒนาย่อมเกิดปัญหาแนวร่วมต่อต้านจากประชาชนได้ เพราะโลกยุคโซเชียลปัจจุบันต้องปรับตัวให้เข้ากันทั้งสองกระแสที่ขัดแย้งกัน เช่น ฝั่งจีน ฝั่งสหรัฐอเมริกายังต้องปรับตัวเข้าหากัน เป็นต้น มาถึงวันนี้ประเทศไทยฝั่งประชาธิปไตยเดินไปได้แค่ไหน ติดขัดตรงไหน เพราะอะไร ต้องหันมามองทบทวน เพราะ “ประชาธิปไตยกับวิถีการกระจายอำนาจ” นั้นเป็นสิ่งที่เคียงคู่กันเสมอ
ข้อห่วงใยว่า การตั้งกระทรวงปกครองท้องถิ่น ก็คือการนำระบบท้องถิ่นเข้าไปสู่ “การบริหารราชการส่วนกลาง” ที่มี รมต. ปลัดกระทรวง อธิบดี เพิ่มขึ้น มีผู้บังคับบัญชา ที่อาจมิใช่เพียงผู้กำกับดูแลที่มากขึ้น เส้นสายการบังคับบัญชายืดยาวขึ้น เป็นการรวมอำนาจไว้ที่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงฯ เพียงคนเดียว อาจขาดอิสระในการตัดสินใจ ข้ออ้างว่า ไม่ว่าท้องถิ่นจะไปอยู่ในกำกับดูแลของส่วนราชการใดก็ตาม อปท. ก็ไม่อาจปลอดจากอำนาจใดมาควบคุมดูแลได้ เพราะ ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวกัน (รัฐเดี่ยว) ฉะนั้น การตั้งเป็นกระทรวงปกครองท้องถิ่น หรือ สำนักงานคณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติก็เหมือนกันไม่แตกต่างกัน หากจะแตกต่างบ้าง ก็เป็นเรื่องของการบริหารราชการ หรือ การใช้อำนาจในบางประการเท่านั้น ฉะนั้น ตั้งเป็นกระทรวง ราชการส่วนกลางก็ยังควบคุมกำกับท้องถิ่นอยู่ดี
เหตุผลข้อสนับสนุนกระทรวงปกครองท้องถิ่น
ขอตัวอย่าง อาทิ (1) เพื่อรวบรวมเอาหน่วยงานที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับท้องถิ่นต่าง ๆ ที่อยู่กระจัดกระจายตามส่วนราชการต่าง เช่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) จากกระทรวงหมาดไทย สำนักงานคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) จากสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) จากสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ฯลฯ มารวมไว้ที่หน่วยราชการเดียวกัน (2) เพื่อเชื่อมต่อความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาล กับท้องถิ่นให้เป็นรูปธรรมชัดเจนขึ้น เพราะ ผู้มีส่วนได้เสียของ อปท. ที่มีส่วนได้เสียแตกต่างกัน และมีมากมายหลายกลุ่ม ฉะนั้น จึงเห็นความขัดแย้ง เห็นต่างกันมากมาย แม้จะเป็นคนในองค์กรเดียวกันก็ตาม (3) แบ่งแยกอำนาจระหว่างกระทรวงมหาดไทย โดยให้ มท. มีหน้าที่ดูแลความมั่นคงภายในต่าง ๆ เช่น การรักษาความมั่นคงภายใน การปราบปรามยาเสพติด หรืองานรัฐพิธี ฯลฯ ได้อย่างเต็มที่มากขึ้น ส่วนกระทรวงปกครองท้องถิ่น ให้มีหน้าที่ใน “การพัฒนาพื้นที่” มอบให้ท้องถิ่น โดย อปท. ได้ช่วยกันพัฒนาท้องถิ่นของตนให้ดียิ่งขึ้น เพราะ คนท้องถิ่นอยู่ในท้องถิ่นรู้ปัญหาของท้องถิ่นได้ตรงจุดกว่าส่วนกลางที่อยู่ไกลกว่า (4) หากท้องถิ่นสามารถรวมคน รวมพลัง และทำงานไปในทิศทางเดียวกับรัฐบาล โดยเฉพาะการขับเคลื่อน “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” (พ.ศ. 2561-2580) นั่นหมายถึงการเดินเข้าสู่เป้าหมาย “มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน” ตามหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง ได้อย่างไม่ยากนัก (5) ตามข่าวที่ปรากฏตามสื่อมวลชน ทั้งพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล หรือพรรคฝ่ายค้าน ไม่น่าจะมีการคัดค้านกันแบบสุดโต่ง กล่าวคือต่างเห็นร่วมกันในหลักการ อาจมีปัญหาบ้างในการสื่อสารในระหว่างผู้มีอำนาจ เช่น การหวงห่วงอำนาจ ถือเป็นทางเลือกทางหนึ่งในการก้าวเดินไปสู่การกระจายอำนาจตามที่คนท้องถิ่นคาดหวังและต้องการที่ทุกฝ่ายยอมรับได้
คนอยากเลือกตั้ง
วกมากระแสการเลือกตั้งท้องถิ่น มาปลดล็อกให้มีการเลือกตั้ง อปท.ทั้งประเทศ เพราะความสับสนในห้วงระยะเวลาการเลือกตั้งท้องถิ่นที่มีข่าวการเลื่อนมาตั้งแต่ปี 2560 นับเวลาเลื่อนแล้วรวม 2 ปี หากจะนับระยะเวลาการรักษาการชั่วคราวของสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.และผถ.) แล้ว รวมเวลา 6 ปี ซึ่ง สถ. ผถ. บางรายหากรวมวาระเลือกตั้งด้วยก็จะรวมเวลา 6-10 ปี ซึ่งเป็นระยะเวลาที่ยาวนาน เกินกว่าระยะเวลาวาระในการดำรงตำแหน่งตามกฎหมายมาก ส่งผลให้การบริหารราชการตามนโยบายสำคัญ ๆ ของราชการขาดความชอบธรรม เช่น การบริหารโครงการตำบลละ 5 ล้าน โครงการถนนพาราดินซีเมนต์ตำบลละ 1 กิโลเมตร โครงการการใช้เงินสะสม อปท. ต่าง ตามสั่งการหรือแนวนโยบายของรัฐบาล ฯลฯ เป็นต้น
ข่าวเลื่อนการเลือกตั้งท้องถิ่นมีมาตลอดล่าสุดข่าวว่า ครม.จะกำหนดเลือกตั้งท้องถิ่นจะต้องมีขึ้นหลังจาก พ.ร.บ.งบประมาณปี 2563 ประกาศใช้ ซึ่งคาดว่าอย่างเร็ว หลัง กุมภาพันธ์ 2563 มีผู้วิพากษ์ว่ารัฐบาลกำลังเจอกับดักที่ตนเองได้สร้างไว้เอง จึงเป็นการแก้ปัญหาที่ไม่อยากแก้ปล่อยให้กาลเวลาแก้ไขเอง ซึ่งในภาพรวมของคนท้องถิ่นไม่น่าเป็นผลดีนัก ยิ่งทำให้รัฐบาลขาดความเชื่อมั่นศรัทธามากขึ้น
ที่จริงการเลือกตั้งท้องถิ่นไม่ใช่ของยาก เพราะรอกันมานานแล้ว แต่ด้วยความไม่มั่นคงและการว่างเว้นการเลือกตั้งมานานของ กกต. ทำให้การเลือกตั้งท้องถิ่นติดขัดไปหมด โดยเฉพาะการแก้ไขระเบียบและการเตรียมการเลือกตั้งต่าง ๆ ล่าช้าไม่เป็นไปตาม Road map มีข้อเสนอให้เลือกตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ไปพร้อมกับ เทศบาล และ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) พร้อมๆกันและลงคะแนนไปพร้อมกัน มีกรรมการประจำหน่วยเลือกตั้ง (กปน.) ชุดเดียวกัน ประชาชนจะได้เสียเวลาเพียงครั้งเดียว เพียงแต่แยกกล่องลงคะแนนของ อบจ./ทต. หรือ อบจ./อบต.หรือ อบจ./พัทยา ฯ และประกาศผลพร้อมกันทั้งประเทศ อบจ.ส่งคะแนนที่อำเภอ ส่วน ทต./พัทยาและอบต.ประกาศที่นั้นๆไป เป็นการเลือกตั้งที่ยิ่งใหญ่ไปเลยน่าจะดี หรือจะติดขัดตรงความวุ่นวายยุ่งยาก เหมือนเช่น “กรณีบัตรเขย่ง” เมื่อคราวการเลือกตั้งใหญ่ที่ผ่านมา แต่ด้วยบริบทของท้องถิ่นที่เล็กลง เงื่อนไขการเลือกตั้งบางอย่างที่ต่างจากการเลือกตั้งระดับชาติ เช่น คุณสมบัติของผู้สมัครรับเลือกตั้งต้องมีชื่อในทะเบียนบ้าน 1 ปี, การเลือกตั้งท้องถิ่นไม่มีการเลือกตั้งล่วงหน้า, การเลือกตั้งท้องถิ่นไม่บังคับมีพรรคการเมือง เป็นต้น แต่เงื่อนไขอื่นแทบไม่มีความแตกต่าง โดยเฉพาะในคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้สมัครเหมือนการเลือกตั้งระดับชาติ บ้างก็วิพากษ์ว่าการเลือกตั้งท้องถิ่นนี้จะเป็นการ “เปิดทางให้นักการเมืองใหญ่พรรคใหญ่พรรคดังจะมาปูฐานเสียงที่ท้องถิ่น” เพื่อสร้างฐานอำนาจการต่อรองทางการเมืองระดับชาติ เพราะมีข่าวว่า บรรดาพรรคการเมืองได้ทวงถามรัฐบาลถึง Road map การเลือกตั้งท้องถิ่น งานนี้เข้าทาง “ผู้ตรวจการเลือกตั้ง” (ผตล.) ที่จะออกมาแสดงความสามารถในการตรวจจับการทุจริตการเลือกตั้งได้เป็นอย่างดีที่สุด
แม้ข่าวเดิมๆ เมื่อปีที่แล้วข่าวการเลือกตั้งท้องถิ่นหลังการเลือกตั้งใหญ่ประเดิมใน 40 จังหวัดที่ไม่ต้องไปแบ่งเขตเลือกตั้งใหม่ก่อน ที่เป็นข่าวดีที่เป็นไปได้ แต่จนแล้วจนรอดเข้าปีที่สองแล้ว การเลือกตั้งท้องถิ่นยังไม่สามารถดำเนินการได้ หาก มท. ยังไม่เลือกตั้งท้องถิ่นก็ไม่เป็นไร แต่เสียงคน อปท. สะท้อนว่า ขอให้ผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่น ที่อยู่มาแล้วกว่า 6 ปี หยุดปฏิบัติหน้าที่ไปก่อนได้หรือไม่ เพราะความอึดอัดและไม่เชื่อมั่นในการปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวของทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายสภาที่ยาวนานเกินกว่าปกติ
การเลือกตั้งท้องถิ่นดูจะเป็นของยากไปเลย เพราะไม่ต้องเลือกตั้งท้องถิ่นก็อยู่มาได้ตั้ง 5 ปีกว่าแล้วท้องถิ่นก็อยู่ได้ บ้างก็โทษ กกต. ที่ไม่ไฟเขียว แถมรองบรัฐบาลอีก 1,141 ล้านเพื่อการเลือกตั้งท้องถิ่นอีก แล้วคนท้องถิ่นจะต้องรอเวลาไปถึงไหน
