ทวี สุรฤทธิกุล
รัฐบาลคือระบบราชการอย่างหนึ่ง เข้ายาก ออกยาก และจะจัดการแก้ไขหรือกำจัดก็ยิ่งยาก
ใน พ.ศ. 2520 ขึ้นปี 2 ของการเป็นนิสิตในคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ขอบอกก่อนว่าบทความวันนี้เขียนขึ้นเพราะมีคนวิจารณ์นายกรัฐมนตรีแพทองธาร ชินวัตร ว่าเรียนรัฐศาสตร์แล้วไม่เห็นได้อะไร พอได้เป็นนายกรัฐมนตรีทำไมจึงบริหารงานได้ห่วยอย่างนี้) ผู้เขียนเลือกเรียนในแขนงรัฐประศาสนศาสตร์ โดยเชื่อกันในสมัยนั้นว่าหางานง่าย เพราะได้ทำงานในบริษัทเอกชน และมีรายได้ดีกว่าพวกที่เลือกเรียนแขนงปกครอง ที่จะต้องไปเป็นปลัดอำเภอหรือทำงานในส่วนราชการต่าง ๆ (อีกสองแขนงในคณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ ก็คือ แขนงความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ที่คนเรียนมักจะเป็นคนเก่ง ๆ และภาษาดีมาก ๆ อีกแขนงหนึ่งก็คือแขนงสังคมวิทยา ที่ว่ากันว่าเป็นทางเลือกของคนที่ไม่ชอบการแข่งขันที่สูงมาก อย่างที่นายกฯอุ๊งอิ๊งเลือกสอบเข้ามา ในสมัยที่พ่อของเธอเป็นนายกรัฐมนตรี และมีข้อครหาว่าโกงการสอบเข้ามาเรียนได้)
วิชาหลักวิชาหนึ่งที่เรียนในชั้นปี 2 นี้ก็คือ วิชาหลักการบริหารราชการไทย ผู้สอนคือศาสตราจารย์ ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช ผู้ได้ชื่อว่าเป็นนักวิชาการที่ “ฮอต” ที่สุดในยุคนั้น ไม่เพียงแต่จะได้ตำแหน่งศาสตราจารย์ด้วยอายุเพียง 29 ปี แต่ยังเป็นคนที่สนใจการพัฒนาเมืองไทยเป็นอย่างมาก โดยได้เขียนบทความทั้งในทางวิชาการและคอลัมน์หนังสือพิมพ์ เพื่อเร่งเร้าให้ประเทศไทยพัฒนาการเมืองให้เป็นประชาธิปไตย ด้วยสำนวนที่จริงจังและเข้มข้น เช่นเดียวกันกับการบรรยายในห้องเรียนที่ดุเดือดและเผ็ดร้อนอย่างยิ่ง เมื่อท่านต้องวิพากษ์วิจารณ์การเมืองไทยประกอบในวิชาที่ท่านสอนนั้น
ท่านเป็นเจ้าของคำว่า “วงจรอุบาทว์” ที่หมายถึงวงจรการเมืองที่ชั่วร้ายของประเทศไทย ที่หมุนเวียนอยู่ในกิจกรรมเพียง ๒ อย่างคือ การเลือกตั้งกับการรัฐประหาร สลับกันมาตลอดทุกยุคสมัย ทำให้ประเทศไทยมีความล้าหลังทางการเมือง ที่เลวร้ายยิ่งกว่านั้นก็คือ ทำให้ระบบทุก ๆ ระบบในการเมืองและการบริหารของไทยเกิดความ “อุบาทว์” ตามไปด้วย ตั้งระบบราชการ กองทัพ พรรคการเมือง ไปจนถึงรัฐบาลและรัฐสภา
ในวิชาหลักการบริหารราชการไทยที่ผู้เขียนได้เรียนจากท่าน นอกจากจะเพลิดเพลินไปกับวาทะที่ดุเดือดเผ็ดร้อนของท่านแล้ว ท่านยังนำเสนอวิธีการแก้ไขระบบการเมืองไทย ซึ่งต้องเริ่มจากระบบราชการ เพราะประเทศไทยเราเป็น “รัฐข้าราชการ” มานับร้อยปี แม้กระทั่งเมื่อเราเปลี่ยนการปกครองมาเป็นประชาธิปไตยใน พ.ศ. 2475 คณะผู้เปลี่ยนแปลงการปกครองก็คือข้าราชการพวกหนึ่งนั่นเอง เมื่อมาบริหารประเทศก็ยังยึดติดกับวิธีคิดและกระบวนการบริหารแบบข้าราชการ ที่สุดการเมืองก็เปลี่ยนไม่ได้เพราะต่อมาก็ถูกข้าราชการเข้ามามายึดกุมดังเดิม โดยเฉพาะการยึดกุมอำนาจโดย “ข้าราชการทหาร” ที่มีกำลังอำนาจเข้มแข็ง เนื่องด้วยเป็นผู้ครอบครองอาวุธได้ตามกฎหมายและมีอำนาจในการปราบปรามที่เด็ดขาด
การต่อสู้กับระบบราชการไม่เพียงแต่ลดความเป็นรัฐข้าราชการให้ลดน้อยลง แต่จะต้องเพิ่มอำนาจให้กับประชาชน เพื่อสร้าง “ประชาสังคม” (Civil Society) หรือรัฐที่ประชาชนมีอำนาจ อย่างน้อยก็ไม่ให้ถูกข้าราชการครอบงำหรือบงการ ที่สำคัญคือการเพิ่มสิ่งที่เรียกว่า “ความชอบธรรม” ให้กับการเข้ามามีอำนาจของประชาชน เช่น การสร้างหลักเกณฑ์และเพิ่มอำนาจให้กับประชาชนไว้ในรัฐธรรมนูญ ปรับปรุงระบบราชการให้ทันสมัย ลดกฎเกณฑ์ที่ยุ่งเหยิงและกดขี่ประชาชน เพิ่มช่องทางให้ประชาชนเข้าไปตรวจสอบและควบคุมข้าราชการให้ได้มากขึ้น รวมถึงการเข้าไปตรวจสอบทหารที่ในยุคนั้นมักจะเต็มไปด้วยข้อความที่เขียนว่า “เขตทหารห้ามเข้า” โดยท่านอาจารย์ชัยอนันต์เป็นผู้มีส่วนสำคัญในการดูแลการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517 ที่ได้ชื่อว่ามีความเป็นประชาธิปไตยสูงมากฉบับหนึ่ง (ในตอนต้นปี 2531 พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ นายกรัฐมนตรีเกิดมีปัญหา “ความชอบธรรม” เพราะมีข้อครหาเกี่ยวกับความขัดแย้งในรัฐบาลและรัฐสภา ที่มีผู้เกรงว่าอาจจะส่งผลไปถึงสถาบันสูงสุด ท่านอาจารย์ชัยอนันต์ได้เป็นหัวหอกในการเรียกร้องให้พลเอกเปรมลาออก โดยทำเป็นฎีกาที่ลงนามโดยนักวิชาการจำนวน 99 คน ต่อมาพลเอกเปรมก็ยุบสภาแล้วมีการเลือกตั้งใหม่ หลังการเลือกตั้งพลเอกเปรมปฏิเสธที่จะรับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ด้วยวาทะแห่งปีของปีนั้นว่า “ผมพอแล้ว”)
“ความชอบธรรม” นี้คืออาวุธของนักประชาธิปไตย ที่ถือกำเนิดมาจากนักคิดด้านรัฐศาสตร์ชาวฝรั่งเศสตั้งแต่ในยุคที่มการสร้างลัทธิหรือระบอบประชาธิปไตยนี้ขึ้น เริ่มต้นนั้น ฌัง ฌาร์ค รุซโซ เป็นผู้เสนอแนวคิดว่า ประชาธิปไตยคือลัทธิที่เชื่อว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจสูงสุด ดังนั้นกระบวนการต่าง ๆ ในระบอบประชาธิปไตยจึงต้องให้ประชาชนเข้าไปริเริ่มและดำเนินการ ภายใต้สิ่งที่เรียกว่า “เจตจำนงทั่วไป” (General Will) ที่หมายถึงความต้องการและความรู้สึกนึกคิดร่วมกันของคนทั้งหลาย แม้แต่การเปลี่ยนแปลงรัฐบาล ถ้าไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ตามกฎหมาย ก็อาจจะต้องให้ประชาชนนั้นใช้กำลังล้มล้างได้ เรียกว่า “การปฏิวัติโดยประชาชน” ต่อมา มองเตสกิเออ ก็ได้สร้างระบบทางกฎหมายเพื่อสร้างความเข้มแข็งให้กับระบอบประชาธิปไตย เป็นที่มาของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่เรียกว่า “นิติรัฐ” (Legal State) โดยใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือรองรับอำนาจของประชาชน ที่ต่อมาประเทศต่าง ๆ ที่ต้องการเปลี่ยนแปลงการปกครองให้ดูทันสมัย(แม้แต่ประเทศที่ไม่เป็นประชาธิปไตยหรือเป็นเผด็จการ ก็นิยมใช้กฎหมายมาเป็นเครื่องมือในการปกครองประเทศ) โดยเขียนเป็นรัฐธรรมนูญ จึงมีชื่อเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า “ระบอบรัฐธรรมนูญนิยม”
หลักความชอบธรรมนอกจากจะต้องมีกฎหมายรองรับหรือเขียนกำกับไว้แล้ว ความชอบธรรมยังเป็น “กิจกรรมสัมพันธ์” ที่ผู้ปกครองพึงจะต้องประพฤติปฏิบัติอย่างถูกต้องกับประชาชน ในทำนองเดียวกันประชาชนก็ต้องประพฤติปฏิบัติต่อรัฐบาลด้วยความถูกต้องด้วยเช่นกัน ซึ่งปัญหาความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างรัฐบาลกับประชาชนก็อยู่ที่ “กิจกรรมสัมพันธ์” ของทั้งสองฝ่ายนี้เอง เพราะแม้ว่าบางทีรัฐบาลอาจจะมีที่มาอย่างชอบธรรม เช่นเลือกตั้งเข้ามาเป็นเสียงข้างมากและรวมเสียงจัดตั้งรัฐบาลได้ แต่เมื่อมาเป็นรัฐบาลแล้วกลับปฏิบัติกับประชาชนไม่ดี หรือประชาชนเกิดไม่ชอบการกระทำของรัฐบาล แล้วรัฐบาลก็จะค่อย ๆ เสื่อมความชอบธรรม ที่สุดก็เกิดการเปลี่ยนแปลงแก่รัฐบาล ตั้งแต่เบา ๆ คือ ปรับคณะรัฐมนตรี ไปจนถึงนายกรัฐมนตรีลาออก หรือยุบสภาเลือกตั้งใหม่ (และรัฐบาลประหาร หากรัฐบาลยังดื้อด้าน)
ตอนนี้รัฐบาลนายกฯอุ๊งอิ๊ง(ใต้อุ้ง...สทร.)ก็น่าจะมีปัญหาความชอบธรรมนี้หนักหนาพอควร
ติดตามในสัปดาห์หน้าว่าจะต้องมีทางออก(หรือทางไป)อย่างไร แต่รับรองว่า(ศพ)ไม่สวยแน่นอน!