ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน, ราชบัณฑิต
(ต่อจากฉบับที่แล้ว)
มาในปัจจุบันสภาพของการเมืองระหว่างประเทศ เศรษฐกิจระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งระดับของความเจริญทางเทคโนโลยีหรือวิทยาการ ทำให้สังคมโลกมีการเปลี่ยนแปลงจากสังคมหนึ่งไปสู่อีกสังคมหนึ่งอย่างรวดเร็วจนยากที่คนบางคนบางกลุ่มไม่สามารถจะปรับเปลี่ยนเข้ากับสภาวะอันใหม่ได้ จะเห็นได้ว่า สังคมมนุษย์เริ่มจากสังคมที่ล่าสัตว์และเก็บเกี่ยวตามที่อัลวินทอฟเฟอร์ ได้กล่าวไว้ใน The Third Wave วิวัฒนาการมาสู่อารยธรรมคลื่นลูกที่หนึ่งคือสังคมเกษตร ซึ่งต้องอาศัยที่ดินในการเพาะปลูกและเลี้ยงสัตว์ เทคโนโลยีก็มีขั้นพื้นฐานจากความรู้ปฐมภูมิเช่น รู้จักการก่อไฟ มีหอก ธนู แหลน เครื่องมือจับปลาอื่นๆ เครื่องมือการทำการเกษตรตราบเท่าที่ภูมิอากาศอำนวย มีที่ดินและน้ำพอเพียงก็สามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ แต่ในสังคมเกษตรสิ่งซึ่งมีการต่อสู้เพื่อได้ประโยชน์โดยคนกลุ่มที่มีอำนาจมากกว่าคือ ที่ดิน ผู้ใดครองที่ดินมากก็จะมีอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมือง และยังมีปัญหาเรื่องการแย่งน้ำจากจำนวนน้ำที่มีจำกัด ในสังคมเช่นนี้จะมีการปกครองแบบเผด็จการ ไม่ว่าจะเป็นในรูปหัวหน้าเผ่า เผด็จการทหาร หรือระบบการปกครองที่ผู้ปกครองมีอำนาจสูงสุดที่เรียว่า ระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ความคิดเรื่องความเสมอภาคจะไม่มีเนื่องจากความเหลื่อมล้ำในตัวแปรต่างๆ ดังที่กล่าวมาเบื้องต้น จะมีการสร้างตำนานสังคมและการเมือง วัฒนธรรมที่มีผลต่อการปฏิบัติรวมทั้งภาษาพูด การแต่งกาย การใช้ยานพาหนะเพื่อให้เกิดความห่างทางสังคม (social distance)ระหว่างผู้ปกครองและผู้อยู่ใต้ปกครอง ภายใต้ระบบดังกล่าวหน้าที่หลักของรัฐคือ
1) ป้องกันการรุกรานของอริราชศัตรู 2)รักษาความสงบภายในมิให้มีโจรผู้ร้าย และหาข้อยุติของความขัดแย้งของประชาชน 3) ประกอบพิธีกรรมเพื่อสร้างขวัญกำลังใจและความเชื่อมั่นบางส่วนก็เป็นพิธีกรรมเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับอำนาจและการปกครองบริหารของตนเอง
ในส่วนของประชาชนทั่วไปมีหน้าที่ต้องเสียภาษี และในบางระบบมีการจัดกำลังคนเพื่อเป็นการบริหารของรัฐ เช่น ระบบไพร่ของไทยที่เรียกว่า เข้าเดือนออกเดือน ซึ่งต้องรับใช้รัฐหกเดือนในหนึ่งปีโดยไม่ได้รับค่าจ้าง นอกเหนือจากนั้นยังถูกเกณฑ์ทหารให้ทำการรบเมื่อเกิดสงครามขึ้นเพราะฉะนั้นระบบการปกครองบริหารในยุคดังกล่าวจะมุ่งเน้นในการคุมอำนาจให้คนอยู่ในกรอบของกฎหมายที่รัฐตั้งขึ้นมา จึงเป็นความสัมพันธ์ระหว่างสังคมและรัฐที่ค่อนข้างจะเหลื่อมล้ำ การปกครองบริหารโดยเฉพาะอย่างยิ่งบริหารรัฐกิจก็เป็นไปตามครรลองเพื่อความสงบเรียบร้อยของสังคม และเพื่อผลประโยชน์ของผู้ปกครองเป็นหลักผู้ปกครองหรือผู้มีอำนาจรัฐก็จะมองตนเองว่าเป็นเจ้าเป็นนาย ส่วนผู้อยู่ใต้ปกครองก็ยอมรับในอำนาจที่เหนือกว่า การบริหารรัฐกิจจึงแตกต่างไปโดยสิ้นเชิงจากระบบที่มีขึ้นในยุคต่อมา อันได้แก่ คลื่นอารยธรรมลูกที่สองหรือสังคมอุตสาหกรรมหลังจากมีการปฏิวัติอุตสาหกรรมเมื่อ 300 ปีก่อน และมีการพัฒนาระบอบการปกครองแบบเปิดมากขึ้นชุมชนเมืองมากขึ้น คนมีการศึกษามากขึ้น สื่อมวลชนขยายตัวมากขึ้น และมีกลุ่มบุคคลที่เรียกว่าชนชั้นกลางมากกว่าสังคมเกษตรซึ่งเป็นคลื่นลูกที่หนึ่งความซับซ้อนของเครื่องจักรกลอันมาจากวิทยาศาสตร์เทคโนโลยี การขนส่งและการสื่อสาร ทำให้การบริหารรัฐกิจหรือรัฐประศาสนศาสตร์ต้องแปรเปลี่ยนไปตามรูปการณ์ของการเปลี่ยนแปลงทางสังคม เศรษฐกิจ เทคโนโลยี และทางการเมืองกฎหมายต่างๆ ที่ออกมาจะต้องมีลักษณะเปิดกว้างขึ้น คนต้องมีบทบาทในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ และการเรียกร้องให้มีการปกครองตนเองมากขึ้นกว่าสังคมเกษตรซึ่งเป็นไปตามธรรมชาติเนื่องจากอยู่ในชนบท ห่างไกลจากการดูแลของส่วนกลาง เพราะฉะนั้นจะเห็นได้ชัดว่าการบริหารรัฐกิจของสหรัฐฯ ก็เป็นตัวอย่างของสังคมที่เป็นสังคมอุตสาหกรรม ประชาธิปไตย และระบบการเมืองแบบเปิด เมื่อนำวิชาPublic Administration ของสหรัฐฯ มาใช้กับประเทศไทยในยุคสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์และจอมพลถนอม กิตติขจร ซึ่งเป็นสังคมเกษตรเท่ากับเป็นการนำเครื่องมือการปกครองบริหารของสังคมอุตสาหกรรมมาใช้ในสังคมเกษตรซึ่งยังมีความเหลื่อมล้ำทางสังคม การสยบต่ออำนาจและระบบอุปถัมภ์ ข้าราชการไทยแม้จะใช้ระบบแบบทันสมัยที่มาจากตะวันตก แต่ยังรักษาไว้ซึ่งทัศนคติของการเป็นเจ้าเป็นนายคน จนค่อยๆ มีการเปลี่ยนแปลงในยุคต่อมาเนื่องจากการเกิดอุตสาหกรรม และการเปลี่ยนแปลงในสังคมไทยโดยเฉพาะอย่างยิ่งในนครหลวง แต่ในหลายส่วนในชนบทที่ห่างไกลยังคงมีลักษณะเหมือนเดิม และเมื่อประมาณสามทศวรรษที่ผ่านมาสังคมโลกได้เปลี่ยนจากสังคมเกษตรมาสู่อุตสาหกรรม จนถึงยุคคลื่นลูกที่สามคือสังคมข่าวสารข้อมูล ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงอย่างมหาศาลในแง่ความพลวัตของการสื่อสารและการขนส่ง รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาของเศรษฐกิจและธุรกิจ สินค้าหลายอย่างไม่สามารถจะดำรงอยู่ได้ในตลาดเพราะล้าสมัย
โทรศัพท์มือถือนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงอย่างมหาศาลในแง่การได้เสรีภาพในการติดต่อสื่อสารการสื่อสารทั่วถึงและรับข้อมูลอย่างกว้างขวาง จนนำไปสู่การเกิดเครือข่ายสังคม (social network)และสื่อสารสังคม (social media)
เมื่อเป็นเช่นนี้การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นทำให้การจัดการของรัฐประศาสนศาสตร์หรือบริหารรัฐกิจ หรือการจัดการภาครัฐจึงต้องเผชิญกับภาวะสังคม เศรษฐกิจ การเมือง ฯลฯ รูปใหม่เช่น ในทางเศรษฐกิจนั้นปัจจุบันมีการพูดถึง digital
economy ซึ่งแตกต่างไปจากสังคมอุตสาหกรรมและสังคมเกษตร ในทางการเมืองประชาชนตื่นตัวอย่างมาก เรียกร้องให้มีการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยเฉพาะมีการเรียกร้องทางนามธรรมห้าข้อที่เกิดขึ้นในยุคโลกาภิวัตน์ คือ การเรียกร้องสิทธิเสรีภาพ (rights and freedom) ความเสมอภาค (equality) ความยุติธรรม (justice)สิทธิมนุษยชน (human rights) ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ (human dignity) และที่สำคัญ มีการเรียกร้องการปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยการกระจายอำนาจ ในส่วนของประชาชนทั่วไปก็ได้มีการเกิดประชาสังคม (civil society) การรวมกลุ่มเพื่อการเรียกร้องทางการเมืองและการต่อรอง ขณะเดียวกันภาคเอกชนหรือภาคธุรกิจก็ขยายตัวอย่างกว้างขวาง มีการใช้วิทยาศาสตร์เทคโนโลยีในการผลิต การบริหารแบบใหม่จนกลายเป็นส่วนสำคัญของประเทศเพราะเป็นผู้ชำระภาษีอากรให้แก่ทางรัฐ ขณะเดียวกันการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสังคมด้านอื่น เช่น การเกิดองค์กรเอกชน (NGO)ที่เรียกร้องให้มีการคุ้มครองผู้บริโภค รักษาสภาพแวดล้อม การเคารพสิทธิมนุษยชน การปราบปรามการค้ามนุษย์และยาเสพติด การต่อสู้ระหว่างความเสมอภาคของเผ่าพันธุ์ เพศ เสรีภาพในการนับถือศาสนา ฯลฯ และท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนี้ยังมีแนวโน้ม 5 แนวโน้มของโลก คือ
1. การปกครองแบบประชาธิปไตย ประเทศใดไม่มีการปกครองแบบประชาธิปไตยก็อาจจะถูกคว่ำบาตรทั้งทางการเมืองและการค้า
2. การเคารพสิทธิมนุษยชน ประเทศใดข่มเหงรังแกประชาชน ใช้แรงงานเด็ก ใช้นักโทษการผลิตสินค้าก็จะถูกคว่ำบาตร เช่นเดียวกับข้อ 1
3. การค้าเสรี ซึ่งเป็นแหล่งของรายได้ของประเทศต่างๆ จะต้องปลอดจากการตั้งกำแพงภาษีการสนับสนุนโดยไม่ยุติธรรมต่อกลไกของตลาดและประเทศใดที่ละเมิดแนวโน้มข้อที่ 1 และข้อ 2 ตามที่กล่าวมาแล้วเบื้องต้นก็จะถูกลงโทษด้วยการคว่ำบาตรทางการค้า
4. การรักษาสภาพแวดล้อม ปัญหาเรื่องโลกร้อน ปัญหามลภาวะน้ำ อากาศ ฯลฯ กลายเป็นแนวโน้มที่ประเทศใดจะมองข้ามไม่ได้ เพราะความเดือดร้อนจะเกิดขึ้นไปทั่ว
5. การเคารพสิทธิทรัพย์สินทางปัญญา ก็เพื่อจะพิทักษ์ไว้ซึ่งการวิจัยต่างๆ ที่นำไปสู่นวัตกรรมใหม่ของการผลิตทางอุตสาหกรรม ข่าวสารข้อมูล
จากสภาพข้างบนยังมีสภาพการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งนอกเหนือจากการเปลี่ยนแปลงของคลื่นลูกที่สาม เรียกว่า โลกาภิวัตน์ (Globalization) ยังมีการขยับตัวของดุลแห่งอำนาจในเอเชีย และมีการเคลื่อนไหวของประเทศในกลุ่ม รวมทั้งนอกกลุ่ม ซึ่งล้วนจะส่งผลต่อการปกครองบริหารประเทศ ทั้งระดับชาติและระดับการบริหารงานปกติ กลุ่มแรกที่เกิดขึ้นคือ BRICS ประกอบด้วย บราซิลรัสเซีย อินเดีย จีน และแอฟริกาใต้ เป็นกลุ่มอำนาจทางเศรษฐกิจกลุ่มใหม่ ซึ่งจะส่งผลอย่างมากต่อเศรษฐกิจการค้าในประเทศอื่นๆ มีการตั้งธนาคาร เพื่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานแห่งเอเชีย (Asian Infrastructure Investment Bank) และยังมีการตกลงให้เงินรูเบิลและเงินหยวนสำหรับการค้า ในขณะที่จีนและอินเดียเป็นมหาอำนาจในเอเชีย รัสเซียก็เป็นกึ่งเอเชียบราซิลแม้อยู่ในละตินอเมริกา และแอฟริกาใต้อยู่แอฟริกา แต่เนื่องจากเทคโนโลยีการสื่อสารและการขนส่ง ทำให้ภูมิรัฐศาสตร์แบบเดิมเปลี่ยนไป ไม่มีสิ่งกีดขวางโดยการสื่อสารและการ ขนส่งอีกต่อไป ขณะเดียวกันอุษาคเนย์อีก 10 ประเทศก็รวมตัวเป็นAEC ซึ่งมีประชากรกว่า 600 ล้านคน เป็นตลาดที่ใหญ่และมีบทบาทในทางการค้ารวมทั้งการเมืองภูมิภาค สหรัฐฯ ซึ่งเป็นมหาอำนาจมีพันธมิตรสำคัญคือ ญี่ปุ่น เกาหลี ฟิลิปปินส์ ไม่สามารถจะนิ่งดูดายเห็นการเติบโตของBRICS และกลุ่มอื่น จึงต้องพยายามแสดงบทบาทเชื่อม ระหวางมหาสมุทรแปซิฟิก คือ ทางจีน ญี่ปุ่น กับทางละตินอเมริกา โดยการตั้งองค์กรTPP (Trans-Pacific Partnership) ซึ่งประกอบด้วย สหรัฐฯ เม็กซิโก แคนาดา เปรู ชิลี ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ญี่ปุ่น สิงคโปร์ เวียดนามมาเลเซียและบรูไน ซึ่งจะเห็นได้ชัดว่า 12 ประเทศในองค์กรนี้มีประเทศมาจากอาเซียน 4 ประเทศ และ 3 ใน 4 ประเทศดังกล่าว สิงคโปร์มาเลเซีย และเวียดนาม ได้เจรจา กับทาง EU เรื่องเขตการค้าเสรีเรียบร้อยแล้ว ในขณะที่ไทยยังคาราคาซังอยู่ นอกเหนือจากนั้น อินโดนีเซียและฟิลิปปินส์ก็จะขอเข้าร่วมอยู่ใน TPP