ชุมศักดิ์ นรารัตน์วงศ์
“โปรตุเกสได้ปรับสถานะของยาเสพติด โดยกฎหมายระบุว่า การครอบครองยาบ้าไม่ถือว่าเป็นอาชญากรรม และใช้แนวทางดังกล่าวมาแล้ว 12 ปี ปรากฏว่าคนติดยาหรือผู้เสพได้รับการบำบัดรักษาเพิ่มขึ้น อัตราการใช้ของวัยรุ่นลดลง อาชญากรรมเกี่ยวข้องกับยาเสพติดลดลง และมูลค่าของยาเสพติดถูกยกเลิกว่าเป็นอาชญากรรมลดลง หรือราคาถูกลง ยังพบว่าจำนวนผู้ติดโรคผลสืบเนื่องจากการใช้ยาเสพติดและเสียชีวิตลดลงจำนวนมาก แต่ประเทศไทยก็ต้องกลับมาศึกษาแล้วนำมาปรับใช้ให้เหมาะสม” พลเอก ไพบูลย์ คุ้มฉายา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม กล่าวถึง “โปรตุเกสโมเดล” ซึ่งกำลังเป็นที่สนใจเชิงสาธารณะอยู่ในขณะนี้
เมื่อสัปดาห์ก่อน วันที่สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) จัดการประชุมแลกเปลี่ยนความคิดเห็นเพื่อนำเสนอนโยบายยาเสพติดที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย (Thailand's Drug Policy Revisited) เพื่อกำหนดทิศทางที่เหมาะสมในการขับเคลื่อนนโยบายยาเสพติด และยกร่างประมวลกฎหมายยาเสพติดที่เหมาะสมกับประเทศไทย ณ โรงแรมคอนราด กรุงเทพฯ ผู้เขียนสัมผัสได้ว่าเป็นการประชุมครั้งหนึ่งที่มีผู้หลักผู้ใหญ่หรือผู้มีบทบาทหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับนโยบายยาเสพติด เข้าร่วมเต็มห้องประชุม หนึ่งในประเด็นสำคัญการพูดคุยคือเรื่อง “โปรตุเกสโมเดล” ซึ่งเป็นผลสืบเนื่องจากที่ TIJ ได้จัดงานเสวนาเชิงวิชาการเพื่อทบทวนนโยบายยาเสพติดและวิธีการแก้ปัญหาที่ประเทศไทยใช้ช่วงที่ผ่านมา มี ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ ผู้อำนวยการ TIJ เป็นผู้ดำเนินการเสวนาหลัก ร่วมกับวิทยากรผู้เชี่ยวชาญหลายท่าน วิเคราะห์เปรียบเทียบนโยบายและแนวปฏิบัติที่ดีของประเทศที่ประสบความสำเร็จโดยเฉพาะ “โปรตุเกส” ที่ประสบความสำเร็จจากการใช้มาตรการทางปกครองและมาตรการทางสาธารณสุข กำกับและดูแลผู้เสพยาในฐานะผู้ป่วยแทน (decriminalization) เป็นการปรับนโยบายให้เหมาะสมกับบริบทสังคม รวมถึงการนำหลักการปรับกระบวนการยุติธรรมโดยอาศัยชุมชนเป็นพื้นฐาน (community-based justice) มาใช้
จากรายละเอียดของ “โปรตุเกสโมเดล: กรณีศึกษาสำหรับนโยบายยาเสพติดไทย” พบว่า ช่วงยุค ค.ศ.1990 ก่อนใช้นโยบาย decriminalisation ตัวเลขผู้เสพยาและผู้เสียชีวิตจากการใช้ยามีแนวโน้มสูงขึ้นทุกปี เมื่อเทียบระหว่างปี ค.ศ.1987–1999 มีสถิติการเสียชีวิตสูงขึ้นมากกว่า 10 เท่า ในปี ค.ศ.1987 ตัวเลขผู้เสียชีวิตจากการเสพยาอยู่ระหว่าง 20-30 คน ปี ค.ศ.1999 ตัวเลขผู้เสียชีวิตจากการเสพยาอยู่ระหว่าง 300–400 คน ปัญหายาเสพติดในโปรตุเกสส่วนใหญ่อยู่ที่ยาเสพติดประเภทสารสังเคราะห์ โดยเฉพาะเฮโรอีน การแก้ปัญหาจึงมุ่งหาแนวนโยบายที่สนองตอบต่อยาเสพติดประเภทสารสังเคราะห์มากกว่าระเภทสารจากพืชหรือวัตถุดิบธรรมชาติ การปฏิรูปนโยบายยาเสพติดเกิดขึ้นช่วงปี 1999–2001 เป็นผลจากการถกเถียงเชิงนโยบายยาวนานกว่า 2 ทศวรรษ มีขั้วขัดแย้งระหว่างแนวคิดการลงโทษอย่างเข้มข้นเพื่อกำราบอาชญากร กับแนวคิดการบำบัดเพื่อช่วยให้ผู้เสพสามารถเลิกยาได้ นโยบายสำคัญที่ถูกเสนอขึ้นคือ decriminalisation หรือ “การยกเว้นโทษทางอาญาให้กับผู้เสพยา” และใช้มาตรการทางปกครองแทนซึ่งผ่านการถกเถียงและอนุมัติโดยรัฐสภาโปรตุเกสปี 2000 (รัฐบัญญัติที่ 30/2000) มีผลใช้บังคับวันที่ 1 กรกฎาคม 2001
กุญแจสำคัญสู่ความสำเร็จของโปรตุเกส เป็นเพราะกฎหมายดังกล่าวซึ่งใช้นโยบาย decriminalization นั้น อาศัยมาตรการทางปกครองและมาตรการทางสาธารณสุขเป็นหลัก นอกจากนี้ยังสร้างระบบของ “คณะกรรมการ
ยับยั้งการใช้ยาเสพติดโดยมิชอบ” ประกอบด้วยคณะกรรมการ 3 คน ซึ่งเป็นผู้มีประสบการณ์ด้านกฎหมาย ด้านการแพทย์หรือสาธารณสุข และด้านบริการสังคม เช่นนักจิตวิทยา หรือสังคมสงเคราะห์
กฎหมายยาเสพติดที่ใช้บังคับใหม่ปี 2001 ยังคงสถานะความผิดกฎหมายของการเสพยาและการครอบครองยาโดยมิชอบหรือโดยปราศจากอำนาจ อย่างไรก็ตาม โทษได้ถูกเปลี่ยนจากโทษทางอาญาเป็นมาตรการทางปกครองแทน กระบวนวิธีก็เปลี่ยนจากกระบวนวิธีพิจารณาความอาญา เป็นกระบวนวิธีทางปกครองเช่นกัน โดยตัวอย่างการบังคับโทษทางปกครอง เช่น การเตือน การห้ามเข้า/ออกสถานที่ การห้ามพบบุคคล หน้าที่การรายงานตัวต่อเจ้าหน้าที่เป็นระยะ การเพิกถอนใบประกอบวิชาชีพหรือใบอนุญาต กรณีที่ยังใช้การบังคับโทษทางอาญา เมื่อพยานหลักฐานปรากฏว่าผู้เสพได้ครอบครองยาเสพติดในปริมาณที่สูงกว่าปริมาณที่ใช้สำหรับ การเสพใน 10 วัน การประสานความร่วมมือนโยบายยาเสพติดโปรตุเกส ความรับผิดชอบหลักจะอยู่ที่ สภารัฐมนตรีระหว่างกระทรวงของกระทรวงที่เกี่ยวข้องซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน องค์คณะประกอบด้วยรัฐมนตรีช่วยของนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีอีก 10 กระทรวง ได้แก่ กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงยุติธรรม กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงสวัสดิการและการจ้างงาน กระทรวงการภายในประเทศ (มหาดไทย) กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงการป้องกันประเทศ (กลาโหม) กระทรวงการเงินการคลัง กระทรวงเมืองและสภาพแวดล้อม กระทรวงเศรษฐกิจ แรงงาน และการเกษตร
ตัวชี้วัดความสำเร็จของโปรตุเกส คือ ปริมาณการใช้ยาที่ลดลงเมื่อเทียบระหว่าง ปี ค.ศ.2000, 2007, และ 2012 มีตัวเลขที่เพิ่มขึ้นบ้างเพียงเล็กน้อยสำหรับปริมาณการใช้ยาสะสมตลอดช่วงชีวิต แต่สถิติที่แยกช่วงอายุสะท้อนว่า ตัวเลขดังกล่าวเป็นการทดลองครั้งแรกในช่วงวัยรุ่นและมีสถิติลดลงสำหรับวัยผู้ใหญ่ สถิติการใช้ยาที่ลดลงและอยู่ในระดับต่ำมากเมื่อเทียบกับสถิติของประเทศอื่นในยุโรป ขณะเดียวกันก็ต่ำกว่าสถิติการใช้ยาของสหรัฐอเมริกาเป็นอย่างมาก การศึกษาของสหภาพยุโรปในปี ค.ศ.2013 พบว่า ประเทศที่ใช้ decriminalisation policies เช่น โปรตุเกส มีสถิติการใช้ยาที่ลดลง และอยู่ในระดับที่ต่ำกว่ากลุ่มประเทศที่ใช้นโยบายลงโทษทางอาญา (punitive policies) สถิติการติดเชื้อ HIV จากการใช้ยาลดลงอย่างชัดเจน ตัวเลขการเสียชีวิตจากการใช้ยาลดลงอย่างชัดเจนจากปี ค.ศ.2001 ถึง ค.ศ.2012 การศึกษาเชิงเศรษฐศาสตร์ในปี ค.ศ.2015 พบว่า นับตั้งแต่เริ่มใช้นโยบาย decriminalisation ในปี ค.ศ.2001 มูลค่าต้นทุนทางสังคมต่อประชากร 1 คนสำหรับการแก้ปัญหาการใช้ยาเสพติดลดลงถึง 18%
บทสรุปความสำเร็จของโปรตุเกส เป็นเพราะนโยบาย decriminalisation เป็นองค์ประกอบหลักแต่มีส่วนส่งเสริมองค์ประกอบอื่นๆ ด้วย เช่น การพลิกนโยบายและแนวปฏิบัติจากการใช้นโยบายและภารกิจด้านกระบวนการยุติธรรมเป็นหลัก ไปสู่การใช้นโยบายและภารกิจด้านสาธารณสุขเป็นหลัก การผลิตหน่วยงานขับเคลื่อนนโยบายแบบองค์รวม การประเมินผลนโยบายอย่างสม่ำเสมอ การเก็บข้อมูลสถิติที่เป็นระบบ และการใช้สถิติเป็นฐานปรับนโยบาย ซึ่งหากเปรียบเทียบโปรตุเกสโมเดลกับแนวทางของไทย เห็นได้ว่าล้วนเป้าหมายเดียวกันคือ “ผู้เสพคือผู้ป่วยต้องได้รับการรักษา ผู้ค้าต้องได้รับการลงโทษ” แต่มีแนวทางต่างกัน เช่น การแยกผู้เสพออกจากกระบวนการทางอาญาอย่างเด็ดขาดแต่ใช้กระบวนการทางปกครองแทน การกำหนดปริมาณของยาเสพติดที่ถือเป็นการครอบครองเพื่อเสพที่เหมาะสม การส่งเสริมให้ผู้เสพเข้ารับการบำบัดโดยระบบสมัครใจ การลดผลกระทบเชิงภาพลักษณ์ของผู้เสพและการดูแลต่อเนื่องในการกลับสู่สังคม
เพราะฉะนั้น การพิจารณาเรื่องการร่างประมวลกฎหมายยาเสพติดแนวทางใหม่ จึงเป็นประเด็นชวนท้าทายอย่างยิ่ง ด้วยนโยบายยาเสพติดที่เหมาะสมกับบริบทแวดล้อมที่เกิดขึ้นจริง จะเป็นการพลิกโฉมทิศทางแก้ไขปัญหายาเสพติดสำหรับประเทศไทยอย่างมีนัยสำคัญทั้งระยะสั้นและระยะยาว ไม่ว่าจะเป็นในภูมิภาคใดก็ตาม