ทวี สุรฤทธิกุล
“สิบพ่อค้าไม่เท่าหนึ่งพระยาเลี้ยง”
อาชีพข้าราชการคือจุดมุ่งหมายของคนไทยทุกคนในสมัยก่อน ใครมีลูกมีหลานก็อยากให้เป็นข้าราชการ ยิ่งพ่อแม่ที่เป็นข้าราชการกันอยู่แล้วก็อยากให้ลูกหลานเป็นข้าราชการสืบต่อ นัยว่าตำแหน่งข้าราชการคือ “สมบัติประจำตระกูล” และลูกหลานที่เป็นข้าราชการก็คือ “เกียรติยศแห่งวงศ์ตระกูล”
จนเมื่อเกิดระบบรัฐสภาขึ้นภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 อาชีพนักการเมืองก็กลายมาเป็นคู่แข่งของอาชีพราชการ ข้าราชการหลายคนผันตัวเองไปเล่นการเมืองลงสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส. (และข้าราชการก็ยังแสนสบายอีกเช่นเดิม คือถ้าลงเลือกตั้งแล้วแพ้ก็ยังขอกลับมาเป็นข้าราชการดังเดิมได้ ซึ่งข้อกำหนดนี้ยังไม่ได้ยกเลิกมาจนถึงปัจจุบัน) และการเป็นนักการเมืองน่าสนใจกว่าการเป็นข้าราชการมาก เพราะมีอำนาจกว้างขวาง “ลึกซึ้ง” มากกว่า เพราะนักการเมืองสามารถสั่งการและควบคุมข้าราชการได้ ทั้งยังไม่มีใครมาตรวจสอบควบคุมนักการเมือง แม้ว่าจะมีระบบในการตรวจสอบและควบคุมกันและกัน แต่ก็เป็นเพียง “ละครตบตา” ที่ไม่ได้มีการตรวจสอบควบคุมอะไรกันจริงจัง โดยเฉพาะผู้ที่มีตำแหน่งสูงๆ ทางการเมือง เช่น เป็นรัฐมนตรี ก็ยิ่งไม่ต้องถูกตรวจสอบใดๆ เพราะท่านจะมีอิทธิพลเหนือกระบวนการยุติธรรมทั้งหมด
ความจริงแล้วระบบการเมืองไทยหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างอำนาจอะไรมากนัก แม้ว่าพระมหากษัตริย์จะถูกกำกับโดยรัฐธรรมนูญ แต่รัฐธรรมนูญก็กำหนดให้พระองค์ทรงมีฐานะใน “ผู้ใช้อำนาจสูงสุด” ผ่านผู้รับสนองการใช้พระราชอำนาจดังกล่าวทั้ง 3 องค์กร คือ รัฐสภา รัฐบาล และศาล ซึ่งคณะราษฎรในช่วงแรกๆ พยายามที่จะทำให้เห็นว่าการใช้พระราชอำนาจในลักษณะดังกล่าวเป็นเพียง “สัญลักษณ์” ไม่ได้สลักสำคัญหรือมีผลอะไรต่อการบริหารบ้านเมืองมากนัก แต่โดยเหตุทีระบบราชการมีความผูกพันกับพระมหากษัตริย์อย่างแนบแน่นมาก่อน ทำให้ข้าราชการยังคงให้ความเชื่อถือในการใช้พระราชอำนาจ มากกว่าที่จะเชื่อถือคณะราษฎร ดังนั้นต่อมาหลังการรัฐประหาร พ.ศ. 2490 ทหารได้เข้ามาเป็นผู้ปกครองประเทศ แต่อำนาจในการที่จะรับรองให้การทำหน้าที่ต่างๆ ของรัฐบาลทหารสามารถกระทำได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย ก็ต้องผ่านการเห็นชอบจากพระมหากษัตริย์ ทหารจึงพยายามปรับปรุงความสัมพันธ์กับพระมหากษัตริย์ให้แนบแน่นยิ่งขึ้น จึงทำให้การปกครองโดยทหารได้รับการยอมรับจากเหล่าข้าราชการ ที่จะต้องทำงานภายใต้การสั่งการของทหารนั้น
ด้วยโครงสร้างอำนาจที่ยังคงให้ความสำคัญต่อข้าราชการ เราจึงเรียกระบบการเมืองไทยว่าเป็น “อำมาตยาธิปไตย” ที่แปลว่า “ข้าราชการเป็นใหญ่” (บางตำราเรียกว่า “เสนาธิปไตย” แปลว่า “ทหารเป็นใหญ่” ซึ่งความจริงก็เป็นเช่นนั้น เพราะข้าราชการที่ “ใหญ่สุด” หรือมีอำนาจสูงสุดก็คือทหารนั่นเอง) ภายใต้ระบบนี้ทหารจึงได้มีการ “จัดสรรผลประโยชน์” ให้แก่ข้าราชการโดยเฉพาะทหารด้วยกัน “อย่างเป็นระบบ” (ความจริงการจัดสรรผลประโยชน์ให้กันและกันในหมู่ผู้มีอำนาจก็ทำกันมาตั้งแต่ที่เป็นคณะราษฎรนั้นแล้ว แต่มาทำเป็นระบบมากขึ้นในยุคที่ทหารครองเมืองหลังการรัฐประหาร 2490)
อย่างแรกก็คือ ทหารได้ขยายอำนาจเข้าไป “ฮุบ” ระบบราชการไว้ทั้งหมด กระทรวงใหญ่ๆ เช่น มหาดไทย การคลัง คมนาคม และอุตสาหกรรม ทหารได้เข้าไปเป็นรัฐมนตรีเพื่อควบคุมข้าราชการในส่วนภูมิภาคทั่วประเทศ คุมเงินของชาติทั้งหมด การคมนาคมขนส่งทั้งทางน้ำ ทางบก ทางอากาศ และการผลิตสินค้าสำคัญทั้งหลาย รวมถึงหน่วยราชการระดับกรมขนาดใหญ่ คือ กรมตำรวจ ก็ส่ง “ทายาท” เข้าไปคุม คือการส่งพลตรีเผ่า ศรียานนท์ จากทหารให้มาเป็นอธิบดีกรมตำรวจ แล้วเลื่อนยศเป็นพลตำรวจเอก จากนั้นก็ทุ่มเทสร้าง “กองทัพตำรวจ” ให้อลังการยิ่งใหญ่ จนเกิดคำพูดว่า “ไม่มีอะไรภายใต้อาทิตย์ดวงนี้ที่ตำรวจไทยทำไม่ได้” ยิ่งไปกว่านั้นในยุคนั้นทหารยังควบคุมระบบเศรษฐกิจของประเทศเกือบทั้งหมด โดยใช้ระบบการให้สัมปทานแก่นายทุนที่เป็นเครือญาติหรือพ่อค้ายอมจ่ายใต้โต๊ะ และการส่งนายทหารเข้าไปควบคุมรัฐวิสาหกิจต่างๆ ซึ่งตั้งขึ้นเป็นดอกเห็ด (มีโรงงานแม้กระทั่งทำกระสอบ ทำรองเท้า เสื้อผ้า และแบตเตอรี่ นับว่าเพื่อส่งสินค้าเหล่านั้นให้กองทัพเพื่อป้องกันการขาดแคลนในยามศึกสงคราม) ไม่เว้นแม้แต่การเข้าไปถือหุ้นลอยหรือมีตำแหน่งกิตติมศักดิ์ต่างๆ ในบริษัทและธนาคารเอกชน นักวิชาการจึงเรียกยุคนั้นว่า “ระบบนายทุนขุนศึก”
แม้จะปกครองโดยระบอบเผด็จการ แต่ก็ต้องใช้รัฐสภาเป็นองค์กรในการรองรับความความชอบธรรม เช่นรับรองการออกกฎหมายต่างๆ ของรัฐบาล ที่ในยุคทหารส่วนใหญ่จะเรียกรัฐสภาแบบนี้ว่า “สภานิติบัญญัติแห่งชาติ” ดังนั้นด้วยเหตุผลเดียวกันที่ทหารต้องการจะควบคุมอำนาจอธิปไตยทั้งหมด ทหารก็ส่ง “กองกำลัง” เข้าไปอยู่ในสภาเหล่านั้นอย่างล้นหลาม จนเกิดสภาพที่เรียกว่า “สภาตรายาง” ที่ทำหน้าที่เพียงอย่างเดียวคือยกมือประทับตรารับรองให้กับกฎหมายต่างๆ ของรัฐบาล(ทหาร) รวมถึงที่มีชื่อเรียกอีกว่า “สภาฝักถั่ว” ที่ได้จากภาพถ่ายของสื่อมวลชนในระหว่างการยกมือให้กับกฎหมายเหล่านั้น ที่เห็นลำแขนเหยีดยาวชูสลอนแกว่งไกวเหมือนฝักถั่วในท้องไร่กระนั้น (ต่างกับรัฐสภาสมัยนี้ที่นายทหารใหญ่บางคน ซึ่งมีรายงานว่าเมื่อท่านได้เป็นสมาชิกวุฒิสภาโดยตำแหน่งแม่ทัพของท่านแล้ว ท่านก็ยกมือบ้างไม่ยกมือบ้างให้กับกฎหมายของรัฐบาล โดยชี้แจงว่าที่ยกมือให้น้อยจนเหมือนไม่ค่อยได้ไปประชุมสภานั้น ก็เพราะการยกมือเป็น “เอกสิทธิ์” จะยกหรือไม่ยกก็ได้ เอากับท่านสิ)
ในยุคที่ทหารเป็นใหญ่นี้ ทหารไม่เพียงแต่จะสร้าง “ที่ทำกิน” คือจัดหาแหล่งรายได้ต่างๆ ให้แก่ทหารและข้าราชการด้วยกันแล้ว แต่ยังได้สร้าง “ศาลาพักใจ” คือที่พักผ่อนหย่อนใจไว้ให้ในรัฐสภา คือถ้าท่านกำลังจะเกษียณหรือเบื่อทำงานราชการ ท่านก็ยังมีสถานที่อื่นไปพักผ่อน “เปลี่ยนอริยาบถ” ซึ่งก็คือตำแหน่งต่างๆ ในรัฐสภานั่นเอง นักวิชาการบางท่านบอกว่าจริงๆ แล้ว ตำแหน่งต่างๆ ในทางการเมือง (รัฐมนตรี สมาชิกวุฒิสภา ฯลฯ) ก็คือการ “ต่อยอด” หรือต่ออายุราชการของนายทหารใหญ่ๆ จำนวนหนึ่งเท่านั้น
บางคนไม่ได้แค่เข้าไปพัก แต่ยังเข้าไป “ตกเบ็ดตกปลา” ทำมาหากินอีกด้วย