“โครงสร้างภาษีบุหรี่แบบสองอัตราเป็นความผิดพลาด”
นี่คือหนึ่งในสาระสำคัญที่กรมสรรพสามิตชี้แจงต่อที่ประชุมคณะกรรมาธิการการพาณิชย์และทรัพย์สินทางปัญญา สภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 18 มิถุนายนที่ผ่านมา ซึ่งมีวาระพิจารณาแนวทางการช่วยเหลืออุตสาหกรรมยาสูบอย่างเป็นระบบ พร้อมยืนยันว่า ขณะนี้กรมสรรพสามิตอยู่ระหว่างผลักดันการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่จากระบบสองอัตราไปสู่ “ภาษีอัตราเดียว”
ย้อนกลับไปเมื่อปี 2560 ประเทศไทยเลือกใช้โครงสร้างภาษีบุหรี่แบบสองอัตรา (Two-tier Tax) ด้วยความหวังว่าจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของรัฐวิสาหกิจผู้ผลิตบุหรี่ของไทย แต่เมื่อมองย้อนกลับมาจนถึงวันนี้ ผลลัพธ์กลับไม่เป็นไปตามที่คาดหวัง รายได้ กำไร และเงินนำส่งรัฐของรัฐวิสาหกิจไม่ได้ฟื้นตัวอย่างมีนัยสำคัญ ขณะที่ปัญหาบุหรี่ผิดกฎหมายกลับขยายตัวอย่างต่อเนื่อง ตอกย้ำว่าโครงสร้างภาษีที่ซับซ้อนเช่นนี้ไม่ได้ตอบโจทย์ทั้งด้านรายได้ของรัฐ การแข่งขัน หรือการควบคุมการบริโภคยาสูบ
เมื่อมาตรการที่ใช้มาเกือบหนึ่งทศวรรษไม่สามารถแก้ปัญหาได้ การยอมรับข้อผิดพลาดและเดินหน้าปรับนโยบายจึงไม่ใช่ความล้มเหลว แต่เป็นการแสดงความรับผิดชอบของผู้กำหนดนโยบาย
โครงสร้างภาษี “อัตราเดียว” เป็นทิศทางที่กรมสรรพสามิตศึกษาและผลักดันมาอย่างต่อเนื่องภายใต้การทำงานของอธิบดีหลายสมัย มีการศึกษาผลกระทบ รับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วนหลายครั้ง โดยมีเป้าหมายให้ระบบภาษีมีความเรียบง่าย โปร่งใส ลดการบิดเบือนการแข่งขัน และเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ของรัฐ อีกทั้งคณะรัฐมนตรีหลายชุดยังได้มอบหมายให้ศึกษาการปรับโครงสร้างภาษีในทิศทางดังกล่าวมาโดยตลอด จึงอาจกล่าวได้ว่า “ภาษีอัตราเดียว” ไม่ใช่ข้อเสนอใหม่ แต่เป็นข้อสรุปจากการศึกษาที่ยาวนานของหน่วยงานรัฐเอง
แต่เหตุใดการปฏิรูปจึงยังไม่เกิดขึ้นเสียที
คำตอบที่หลายฝ่ายมองเห็นคือ ความพยายามในการคงมาตรการปกป้องรัฐวิสาหกิจผู้ผลิตบุหรี่ของไทย แม้ว่ามาตรการดังกล่าวจะไม่สามารถทำให้ผลประกอบการของรัฐวิสาหกิจรายนั้นดีขึ้นได้ก็ตาม
ในช่วงที่กรมสรรพสามิตกำลังผลักดันการเปลี่ยนผ่านสู่ภาษีอัตราเดียว กลับมีความพยายามผลักดันให้ประเทศไทยเปลี่ยนไปใช้โครงสร้างภาษีแบบสามอัตราตามที่ปรากฏในรายงานคณะกรรมาธิการการเงินการคลังฯ สภาผู้เทนราษฎร ที่เคยพิจารณาเรื่องนี้ไว้อย่างละเอียดเมื่อสองปีที่แล้ว เพื่อเปิดโอกาสให้บุหรี่ราคาต่ำเสียภาษีน้อยลง และทำให้ผู้ผลิตบางรายสามารถลดราคาสินค้าเพื่อรักษาส่วนแบ่งตลาดได้ ขณะเดียวกันก็มีเครือข่ายผู้ค้าส่งบุหรี่ของผู้ประกอบการในประเทศขาประจำออกมายื่นหนังสือคัดค้านการปรับเป็นอัตราเดียวอย่างต่อเนื่อง โดยขอยืดเวลาในการปรับตัวเพิ่มขึ้นก่อนปรับไปใช้ภาษีอัตราเดียวในท้ายที่สุด ทั้ง ๆ ที่รัฐให้เวลาในการปรับตัวมากว่า 9 ปีเต็ม ๆ แล้ว และอ้างว่าภาษีอัตราเดียวจะก่อให้เกิดการทวีความรุนเรงของบุหรี่เถื่อน แม้ข้อเท็จจริงปรากฏทั่วไปว่าบุหรี่เถื่อนเริ่มเติบโตจริง ๆ จังในปี 2564 ที่รัฐยังเลือกที่จะคงภาษีสองอัตราไว้
หากการปฏิรูปต้องล่าช้าเพียงเพื่อรักษามาตรการคุ้มครองผู้ประกอบการรายหนึ่งไว้ต่อไป ประเทศไทยควรถามตัวเองว่า เรากำลังออกแบบนโยบายภาษีเพื่อผลประโยชน์ของประเทศ หรือเพื่อผลประโยชน์ของผู้ประกอบการบางราย
การเพิ่มจำนวนเทียร์ของอัตราภาษีไม่เพียงทำให้ระบบซับซ้อนขึ้น แต่ยังขัดกับหลักการพื้นฐานของภาษีสรรพสามิตที่เก็บเพื่อควบคุมสินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพในทุกมิติ
ในด้านสาธารณสุข ภาษียาสูบมีหน้าที่ทำให้บุหรี่เข้าถึงได้ยากขึ้น โดยเฉพาะในกลุ่มเยาวชน การเพิ่มเทียร์ล่างเพื่อให้บุหรี่บางกลุ่มเสียภาษีน้อยลง ย่อมเปิดโอกาสให้เกิดการแข่งขันด้านราคาจนบุหรี่มีราคาถูกลง ซึ่งสวนทางกับเป้าหมายด้านการควบคุมยาสูบโดยตรง
ในด้านการจัดเก็บภาษี ระบบภาษีที่ดีควรเรียบง่าย โปร่งใส และบริหารจัดเก็บได้อย่างมีประสิทธิภาพ การมีหลายอัตราเพิ่มความซับซ้อน เปิดช่องให้เกิดการบิดเบือนตลาด และสร้างภาระในการบริหาร ขณะที่ภาษีอัตราเดียวเป็นแนวทางที่ได้รับการยอมรับในประเทศส่วนใหญ่ เพราะสร้างกติกาที่ชัดเจนและเป็นธรรม
ในด้านการแข่งขัน ประเทศไทยควรส่งเสริมให้ทุกธุรกิจแข่งขันกันด้วยคุณภาพ ประสิทธิภาพ และนวัตกรรม ไม่ใช่อาศัยการออกแบบโครงสร้างภาษีเพื่อสร้างความได้เปรียบให้ผู้ประกอบการรายใดรายหนึ่ง เพราะหากธุรกิจหนึ่งต้องอาศัยกฎหมายมาช่วยรักษาส่วนแบ่งตลาด ย่อมสะท้อนว่าระบบการแข่งขันกำลังถูกบิดเบือน และตามมาด้วยคำถามที่สำคัญว่าหน่วยธุรกิจดังกล่าวจะสามารถอยู่รอดไปได้อีกนานแค่ไหน และยังจำเป็นต้องมีหน่วยธุรกิจนั้นอยู่ต่อไปหรือไม่
เหนือสิ่งอื่นใด การชะลอการปฏิรูป ทั้งที่กรมสรรพสามิตศึกษาเรื่องนี้มาหลายปีและยอมรับแล้วว่าโครงสร้างเดิมเป็นความผิดพลาด ย่อมทำให้เกิดคำถามต่อหลักธรรมาภิบาลของประเทศ เพราะกฎหมายควรถูกออกแบบจากหลักฐานเชิงประจักษ์และผลประโยชน์สาธารณะ ไม่ใช่จากแรงกดดันของผู้มีส่วนได้เสีย
ประเด็นนี้ยังสอดคล้องโดยตรงกับนโยบายของรัฐบาลภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรี อนุทิน ชาญวีรกูล ที่ประกาศให้การยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขัน การลดกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อภาคธุรกิจ การสร้างธรรมาภิบาล และการผลักดันประเทศไทยสู่มาตรฐาน OECD เป็นวาระสำคัญของรัฐบาล เพราะการเป็นประเทศที่น่าลงทุน ไม่ได้วัดจากสิทธิประโยชน์เพียงอย่างเดียว แต่ต้องวัดจากความโปร่งใส ความเป็นธรรม และความสามารถของรัฐในการออกแบบกฎหมายโดยยึดประโยชน์ส่วนรวมเป็นหลัก
การปฏิรูปภาษีบุหรี่ครั้งนี้จึงไม่ใช่เพียงเรื่องของบุหรี่ แต่เป็นบททดสอบว่าประเทศไทยพร้อมจะปฏิรูปกติกาเศรษฐกิจของตนเองหรือไม่ พร้อมจะยอมรับบทเรียนจากความผิดพลาดในอดีต และเดินหน้าสู่มาตรฐานสากลอย่างแท้จริงหรือไม่
เมื่อกรมสรรพสามิตยอมรับแล้วว่าโครงสร้างภาษีแบบสองอัตราเป็นความผิดพลาด ก็ไม่ควรมีเหตุผลใดที่จะปล่อยให้การปฏิรูปต้องล่าช้าออกไปอีก เพื่อพิสูจน์ว่าประเทศไทยพร้อมก้าวสู่ระบบเศรษฐกิจที่แข่งขันอย่างเป็นธรรม โปร่งใส และมีมาตรฐานในระดับสากล ไม่ใช่ปล่อยให้นโยบายที่พิสูจน์แล้วว่าไม่ประสบความสำเร็จดำรงอยู่ต่อไปเพียงเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของผู้ประกอบการบางราย