วันที่ 28 พ.ค.69 รศ.ดร.โอฬาร ถิ่นบางเตียว รองคณบดีคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา เผยแพร่บทความเรื่อง "กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา: มายาคติของเมืองพิเศษภายใต้รัฐราชการรวมศูนย์" ว่า เป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไปว่ากรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นไทย กรุงเทพมหานครมีสถานะเป็นเมืองหลวง มหานคร และศูนย์กลางทางเศรษฐกิจ การเมือง การบริหาร และการบริการสาธารณะของประเทศ ส่วนเมืองพัทยามีบทบาทในฐานะเมืองท่องเที่ยวระดับนานาชาติและพื้นที่เศรษฐกิจสำคัญของภาคตะวันออก
ด้วยสถานะดังกล่าวทำให้กรุงเทพและเมืองพัทยาจึงถูกคาดหวังให้เป็นพื้นที่ต้นแบบของการบริหารจัดการเมืองสมัยใหม่ เป็นเมืองที่มีศักยภาพสูง มีความคล่องตัวในการบริหาร และสามารถตอบสนองต่อปัญหาที่ซับซ้อนได้ดีกว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วไป เพราะทั้งกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาต่างต้องรองรับประชากรจำนวนมาก ประชากรแฝง นักท่องเที่ยว แรงงาน ผู้ประกอบการ และผู้ใช้บริการเมืองจากหลากหลายพื้นที่ อีกทั้งยังต้องเผชิญกับปัญหาเมืองร่วมสมัย ทั้งการจราจร ระบบขนส่งมวลชน สิ่งแวดล้อม ความปลอดภัย ขยะ น้ำเสีย ที่ดิน ผังเมือง และคุณภาพชีวิตของประชาชน
อย่างไรก็ตามเมื่อมองในเชิงวิพากษ์เชิงโครงสร้าง เราจะพบว่าความเป็น “เมืองพิเศษ” ของกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยากลับมีลักษณะย้อนแย้งอย่างมีนัยสำคัญ หรือที่ผู้เขียนนิยามว่า “เมืองพิเศษแค่ชื่อ”
กล่าวคือทั้งสองเมืองพิเศษถูกทำให้พิเศษในเชิงสถานะทางกฎหมายและภาพลักษณ์ทางการบริหารเท่านั้น
แต่ในความเป็นจริงยังมีข้อจำกัดทั้งในมิติอำนาจ งบประมาณ บุคลากร และเครื่องมือทางกฎหมายที่สอดคล้องกับภารกิจจริงของเมือง ความพิเศษจึงกลายเป็นความพิเศษในเชิงรูปแบบ มากกว่าความพิเศษในเชิงอำนาจและความสามารถในการจัดการตนเอง
นี่คือมายาคติสำคัญของเมืองพิเศษภายใต้รัฐราชการรวมศูนย์ ที่สังคมมักเข้าใจผิดว่า เมื่อกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เมืองทั้งสองย่อมมีอำนาจพิเศษเพียงพอในการบริหารจัดการปัญหาของตนเอง
แต่ในความเป็นจริง ปัญหาสำคัญจำนวนมากยังผูกพันอยู่กับกระทรวง กรม รัฐวิสาหกิจ กฎหมายเฉพาะ ระเบียบราชการ และกลไกการตัดสินใจของส่วนกลาง เมืองพิเศษจึงต้องรับผิดชอบปัญหาขนาดใหญ่ แต่กลับมีอำนาจในการจัดการปัญหาอย่างจำกัด
ในกรณีกรุงเทพมหานคร ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมักถูกคาดหวังให้แก้ไขปัญหาเมืองหลวงได้อย่างรอบด้าน ไม่ว่าจะเป็นน้ำท่วม การจราจร ฝุ่นละออง ระบบขนส่งมวลชน ความเหลื่อมล้ำ คุณภาพชีวิต และโครงสร้างพื้นฐานระดับมหานคร แต่หลายประเด็นสำคัญไม่ได้อยู่ภายใต้อำนาจของกรุงเทพมหานครโดยสมบูรณ์ หากยังเกี่ยวข้องกับหน่วยงานส่วนกลางและกลไกรัฐอื่นอย่างกว้างขวาง เช่น ระบบคมนาคมขนาดใหญ่ การจัดการที่ดิน การตำรวจ พลังงาน การศึกษา และการวางแผนยุทธศาสตร์ระดับชาติ
เมืองพัทยาก็เผชิญข้อจำกัดในลักษณะเดียวกัน แม้จะถูกวางบทบาทให้เป็นเมืองท่องเที่ยวระดับนานาชาติ แต่การบริหารจัดการเมืองกลับต้องเผชิญข้อจำกัดด้านอำนาจ งบประมาณ บุคลากร และการประสานงานกับหน่วยงานภายนอกจำนวนมาก ภารกิจด้านเศรษฐกิจการท่องเที่ยว สิ่งแวดล้อม ความปลอดภัย การจัดการชายฝั่ง ประชากรแฝง ขยะ น้ำเสีย และโครงสร้างพื้นฐานเมือง ล้วนต้องการอำนาจและความคล่องตัวในการบริหารจัดการสูง แต่เมืองพัทยายังต้องพึ่งพาการตัดสินใจและการสนับสนุนจากส่วนกลางหรือหน่วยงานระดับจังหวัดในหลายเรื่อง
กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาเป็นเมืองที่ถูกคาดหวังให้ทำหน้าที่เกินกว่าท้องถิ่นทั่วไป แต่กลับถูกจัดวางให้อยู่ภายใต้กรอบอำนาจที่ยังไม่หลุดพ้นจากรัฐราชการรวมศูนย์ ความย้อนแย้งนี้ทำให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและนายกเมืองพัทยาตกอยู่ในสถานะทางการเมืองที่ซับซ้อนและตกเป็นจำเลยทางการเมืองภายใต้โครงสร้างอำนาจรัฐรวมศูนย์
แม้ว่าผู้บริหารทั้งสองตำแหน่งได้รับความชอบธรรมจากประชาชนผ่านการเลือกตั้ง แต่การใช้อำนาจบริหารกลับต้องดำเนินการให้อยู่ภายใต้กฎหมาย งบประมาณ ระเบียบราชการ และอำนาจของหน่วยงานส่วนกลางจำนวนมาก
ผู้บริหารเมืองพิเศษจึงไม่ได้เป็นเพียงผู้นำทางการเมืองของเมืองอย่างเต็มรูปแบบ หากยังต้องทำหน้าที่เป็นผู้ประสานงาน ผู้ต่อรอง และผู้จัดการปัญหาภายใต้เพดานอำนาจที่ส่วนกลางกำหนดไว้ล่วงหน้า
สถานะเช่นนี้ทำให้การเลือกตั้งผู้บริหารเมืองพิเศษมีลักษณะย้อนแย้ง กล่าวคือ ประชาชนเลือกผู้บริหารด้วยความหวังว่าจะเห็นการเปลี่ยนแปลงเมือง แต่โครงสร้างอำนาจที่แท้จริงกลับไม่ได้เปิดพื้นที่ให้ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถเปลี่ยนแปลงเมืองได้อย่างเต็มศักยภาพ
ด้วยเหตุนี้ ปัญหาของกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาจึงไม่ควรมองหรือวิพากษ์ในระดับตัวบุคคลหรือความสามารถของผู้บริหารเท่านั้น การมีผู้บริหารที่มีวิสัยทัศน์ ความรู้ และความสามารถเป็นเรื่องสำคัญ แต่ไม่เพียงพอ หากโครงสร้างอำนาจ งบประมาณ บุคลากร กฎหมาย และความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นยังคงจำกัดความสามารถของเมืองในการจัดการตนเอง ปัญหาเมืองก็จะถูกแก้ไขได้เพียงบางส่วน และมักกลับมาเกิดซ้ำในรูปแบบเดิม
ดังนั้น การเลือกตั้งผู้บริหารทั้งในกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาที่กำลังจะเกิดขึ้นผู้สมัครจึงควรถูกยกระดับจากการแข่งขันเชิงนโยบายเฉพาะหน้า ไปสู่การถกเถียงเรื่องโครงสร้างอำนาจของเมืองพิเศษอย่างจริงจัง ผู้สมัครรับเลือกตั้งไม่ควรนำเสนอเพียงนโยบายว่าเมืองจะสะอาดขึ้น รถจะติดน้อยลง น้ำจะท่วมน้อยลง หรือบริการสาธารณะจะดีขึ้นเท่านั้น แม้นโยบายเหล่านี้จำเป็นต่อชีวิตประจำวันของประชาชน แต่หากไม่แตะต้องข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง เมืองพิเศษก็จะยังคงวนเวียนอยู่กับการแก้ปัญหารายวัน โดยไม่สามารถเปลี่ยนแปลงรากฐานของปัญหาได้
ผมจึงขอเสนอให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งทั้งในกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาใช้เวทีหาเสียงเป็นพื้นที่สื่อสารการเมืองกับประชาชนอย่างตรงไปตรงมาและสร้างสรรค์ว่า กรุงเทพและเมืองพัทยามีอำนาจอะไรอยู่ในมือ เรื่องใดทำได้ทันที เรื่องใดต้องอาศัยการแก้ไขกฎหมาย เรื่องใดต้องได้รับความร่วมมือจากรัฐบาลกลาง และเรื่องใดต้องนำไปสู่การปฏิรูประบบราชการหรือระบบการคลังท้องถิ่น
การสื่อสารเช่นนี้จะช่วยเปลี่ยนการหาเสียงจากการผลิตคำสัญญาระยะสั้น ไปสู่การสร้างความเข้าใจร่วมกันเกี่ยวกับข้อจำกัดและอนาคตของเมืองพิเศษ
ความเป็นเมืองพิเศษอย่างแท้จริงจึงควรหมายถึงการมีอำนาจที่สอดคล้องกับภารกิจของเมือง
กรุงเทพมหานครควรมีอำนาจเพียงพอในการบริหารจัดการมหานคร ทั้งด้านผังเมือง ระบบขนส่งมวลชน สิ่งแวดล้อม การศึกษา สาธารณสุข ความปลอดภัย และโครงสร้างพื้นฐานระดับเมือง
ขณะที่เมืองพัทยาควรมีอำนาจที่เหมาะสมต่อการบริหารเมืองท่องเที่ยวระดับนานาชาติ ทั้งด้านการจัดการพื้นที่ชายฝั่ง สิ่งแวดล้อม ความปลอดภัย รายได้ท้องถิ่น ประชากรแฝง และการวางแผนพัฒนาเมืองระยะยาว
กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาเป็นภาพสะท้อนสำคัญของมายาคติเมืองพิเศษภายใต้รัฐราชการรวมศูนย์ ทั้งสองเมืองมีสถานะพิเศษ มีภารกิจขนาดใหญ่ และมีผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ยังต้องทำงานภายใต้โครงสร้างอำนาจที่จำกัดความสามารถในการบริหารจัดการตนเอง ความเป็นเมืองพิเศษจึงยังเป็นเพียงสถานะที่ยังไม่ถูกเติมเต็มด้วยอำนาจ งบประมาณ บุคลากร และเครื่องมือทางการบริหารที่เพียงพอ
ตราบใดที่กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยายังมีอำนาจและทรัพยากรไม่สอดคล้องกับภารกิจจริงของเมือง ตราบนั้นเมืองพิเศษของไทยก็ยังคงเป็นเมืองพิเศษในเชิงรูปแบบมากกว่าเชิงเนื้อหา และผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งก็ยังต้องเผชิญข้อจำกัดในการเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลงเมืองภายใต้เพดานอำนาจของรัฐราชการรวมศูนย์
