กรุงเทพฯ เมืองหลวงที่เป็นมากกว่าเมือง

ร้อยเอก ดร.จารุพล เรืองสุวรรณ

รองผู้อำนวยการวิทยาลัยการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้า 

เมื่อการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครใกล้เวียนมาถึงอีกครั้ง สิ่งที่คนกรุงเทพฯ มักได้ยินมากที่สุดคือคำถามว่า “ใครจะเป็นผู้ว่าฯ คนต่อไป” แต่คำถามที่อาจสำคัญไม่แพ้กันคือ “ผู้ว่าฯ กรุงเทพฯ ปกครองเมืองแบบใดกันแน่” เพราะกรุงเทพฯ ไม่ใช่เพียงจังหวัดหนึ่ง ไม่ใช่เทศบาลธรรมดา และก็ไม่ใช่เมืองหลวงที่มีอำนาจเต็มแบบมหานครบางแห่งของโลก หากแต่เป็นหน่วยปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่ต้องบริหารชีวิตของผู้คนกว่าสิบล้านคน ท่ามกลางข้อจำกัดของกฎหมาย งบประมาณ ระบบราชการ และอำนาจรัฐส่วนกลาง

วันนี้เรามาทำความเข้าใจ “กทม.” ให้มากขึ้นกัน ถือว่าเตรียมตัวเข้าสู่การเลือกตั้งที่จะมาถึงครับ

เริ่มต้นจาก โครงสร้างการปกครองของกรุงเทพมหานคร หรือ กทม. มีลักษณะสำคัญคือเป็น “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” มีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร และมีสภากรุงเทพมหานคร หรือ ส.ก. ทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ ตรวจสอบ ออกข้อบัญญัติ และพิจารณางบประมาณ ในเชิงรูปแบบ จึงดูคล้ายระบบ “นายกเทศมนตรีกับสภาเมือง” ของหลายมหานครทั่วโลก โดยผู้ว่าฯ กทม. มีวาระ 4 ปี และเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารของเมือง ขณะที่สภากรุงเทพมหานครมีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งในระดับเขต  

อย่างไรก็ดี กทม. มีความซับซ้อนกว่านั้น เพราะแม้จะมีผู้ว่าฯ ที่ประชาชนเลือกเอง แต่ “อำนาจบริหารเมือง” กลับไม่ได้เบ็ดเสร็จ หรือไม่ได้รวมศูนย์อยู่ที่ กทม. ทั้งหมด

ถนน รถไฟฟ้า ตำรวจ การจราจร แม่น้ำลำคลอง ที่ดิน การขนส่งมวลชน การจัดการภัยพิบัติบางมิติ หรือแม้แต่กฎหมายหลายฉบับ ล้วนเกี่ยวพันกับหน่วยงานของรัฐส่วนกลาง รัฐวิสาหกิจ และองค์กรอื่น ๆ จำนวนมาก ผู้ว่าฯ กทม. จึงไม่ได้เป็น “นายกเทศมนตรีมหานคร” ที่กดปุ่มแล้วเมืองเคลื่อนทันทีเหมือนหลายมหานครทั่วโลก  หากแต่เป็นผู้ประสานอำนาจหลายวงให้เดินไปในทิศทางเดียวกันเสียมากกว่า

หากเปรียบกับต่างประเทศ อาจกล่าวได้ว่า “ลอนดอน” ของสหราชอาณาจักร เป็นเมืองที่ใกล้เคียงกทม.ในบางมิติ ลอนดอนมี Greater London Authority หรือ GLA ประกอบด้วยนายกเทศมนตรีลอนดอนและสภาลอนดอน ทำหน้าที่ดูแลยุทธศาสตร์ภาพรวมของเมือง เช่น คมนาคม ที่อยู่อาศัย เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม และตำรวจบางส่วน ขณะที่เขต Borough ต่าง ๆ ยังมีอำนาจบริหารบริการท้องถิ่นของตนเอง  

ความเหมือนกับกรุงเทพฯ คือมีผู้นำมหานครที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง และมีสภาเมืองคอยตรวจสอบ แต่ความต่างสำคัญคือ ลอนดอนมีระบบ “สองชั้น” ชัดเจนกว่า คือระดับมหานครดูยุทธศาสตร์ใหญ่ ส่วน Borough ดูบริการใกล้บ้าน ขณะที่กรุงเทพฯ มี 50 เขต แต่ผู้อำนวยการเขตไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง และยังอยู่ภายใต้ระบบบริหารของ กทม.

อีกเมืองหนึ่งที่น่าสนใจคือ “โตเกียว” ญี่ปุ่น โตเกียวมีผู้ว่าการนครโตเกียวและสภานครโตเกียวที่มาจากการเลือกตั้งเช่นกัน แต่โตเกียวมีโครงสร้างซ้อนชั้นที่แข็งแรงกว่า เพราะประกอบด้วย 23 เขตพิเศษ รวมถึงเมือง เทศบาล และหมู่บ้านอื่น ๆ ภายในมหานคร โดยเขตพิเศษของโตเกียวมีสถานะคล้ายเทศบาล มีนายกเขตและสภาเขตที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่   ตรงนี้แตกต่างจากกรุงเทพฯ อย่างชัดเจน เพราะ “เขต” ของกรุงเทพฯ ยังเป็นหน่วยบริหารมากกว่าหน่วยการเมือง ประชาชนเลือกผู้ว่าฯ และ ส.ก. ได้ แต่ไม่ได้เลือกผู้บริหารเขตโดยตรง

กรุงเทพฯ จึงคล้ายโตเกียวตรงที่เป็นเมืองหลวงขนาดใหญ่ มีปัญหาเมืองแบบมหานคร และมีผู้บริหารระดับเมืองที่มาจากประชาชน แต่ต่างกันตรงระดับการกระจายอำนาจลงสู่พื้นที่ โตเกียวมีการเมืองระดับเขตที่มีชีวิตชีวากว่า ขณะที่กรุงเทพฯ ยังเป็นมหานครที่ “ประชาชนเลือกผู้ว่าฯ เมืองใหญ่” แต่การจัดการปัญหาใกล้บ้านจำนวนมากยังผ่านระบบราชการเขต

ถ้ามองไปที่ “โซล” เกาหลีใต้ ก็จะพบความคล้ายอีกแบบหนึ่ง โซลมีนายกเทศมนตรีมหานครที่มาจากการเลือกตั้ง และมีรัฐบาลมหานครที่มีสถานะพิเศษในฐานะเมืองหลวง ขณะเดียวกัน เขตต่าง ๆ ของโซลมีฐานะเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่น มีผู้บริหารเขตและสภาเขตที่มาจากการเลือกตั้ง   โซลจึงเป็นตัวอย่างของเมืองหลวงที่พยายามผสม “การนำเมืองระดับยุทธศาสตร์” กับ “การมีตัวแทนระดับพื้นที่” ให้ประชาชนรู้สึกว่าเสียงของตนไม่ได้จบลงที่ศาลาว่าการเมืองใหญ่เท่านั้น แต่ยังส่งผลถึงเขต ชุมชน และบริการประจำวันด้วย

เมื่อมองจากต่างประเทศ เราอาจกล่าวได้ว่า กทม. เป็นระบบที่อยู่ “กึ่งกลาง” ระหว่างมหานครรวมศูนย์กับมหานครกระจายอำนาจ กล่าวคือ ประชาชนมีสิทธิเลือกผู้ว่าฯ โดยตรงแบบเมืองใหญ่สมัยใหม่ แต่โครงสร้างการบริหารพื้นที่ยังรวมอยู่กับข้าราชการกทม. มากกว่าการกระจายอำนาจให้เขตมีความเป็นอิสระ หรือพูดง่ายๆว่า เรามีสก.ที่เป็นตัวแทนพื้นที่แต่ไม่ได้มีตำแหน่งบริหารในระดับเขต ในขณะที่หลายประเทศใช้การเลือกตั้งเหมือนกันแต่คนที่เลือกมามีอำนาจในการบริหารนั่นเอง

นี่คือทั้งจุดแข็งและจุดอ่อน จุดแข็งคือเมืองสามารถกำหนดนโยบายภาพรวมได้ค่อนข้างเป็นเอกภาพ แต่จุดอ่อนคือปัญหาที่แตกต่างกันมากระหว่างเขตต่างๆ อาจไม่ได้รับการตอบสนองด้วยเครื่องมือที่ยืดหยุ่นพอ เพราะแน่นอนว่าไม่มีเครื่องมือใดที่จะเป็น “One size fits all” ให้กับทุกปัญหาได้

ความพิเศษของกทม.คือการเป็น “หลายเมืองในเมืองเดียว” ทั้งเมืองราชการ เมืองธุรกิจ เมืองท่องเที่ยว เมืองแรงงาน เมืองชุมชนเก่า เมืองชานเมือง และเมืองของผู้เดินทางจากปริมณฑล ล้วนซ้อนทับกันอยู่ในพื้นที่เดียวกัน ผู้ว่าฯ กทม. จึงไม่ได้บริหารเพียงถนน ทางเท้า ขยะ น้ำท่วม หรือสวนสาธารณะ แต่บริหารความคาดหวังของผู้คนหลายกลุ่มที่มีชีวิตคนละจังหวะกัน

การเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. จึงไม่ควรถูกมองเพียงเป็นการแข่งขันระหว่างบุคคล พรรค หรือกระแสความนิยม แต่ควรถูกมองเป็นช่วงเวลาที่คนกรุงเทพฯ ได้ทบทวนว่า เมืองหลวงของเราควรมีระบบปกครองแบบใด เราต้องการผู้ว่าฯ ที่เป็น “ผู้จัดการเมือง” “ผู้นำเชิงยุทธศาสตร์” หรือ “นักประสานอำนาจ” มากที่สุด และในอนาคต ควรเปิดให้เขตมีอำนาจมากขึ้นหรือไม่ ควรให้ประชาชนเลือกผู้บริหารเขตหรือไม่ หรือควรปรับระบบ ส.ก. ให้เข้มแข็งขึ้นเพื่อถ่วงดุลฝ่ายบริหารอย่างมีประสิทธิภาพ...เป็นคำถามที่คนกรุงควรช่วยกันคิด

ท้ายที่สุด การเลือกตั้ง กทม. ไม่ใช่แค่คำถามว่า “ใครจะชนะ” แต่คือคำถามว่า “กรุงเทพฯ จะเป็นเมืองแบบไหน” เพราะประชาธิปไตยเมืองหลวงไม่ควรเกิดขึ้นเพียงวันเลือกตั้ง แต่ควรปรากฏอยู่ในทุกทางเท้า ทุกคลอง ทุกโรงเรียน ทุกตลาด และทุกเขตของกรุงเทพมหานคร

เมืองที่ดีไม่ใช่เมืองที่มีผู้ว่าฯ คนเดียวแก้ได้ทุกเรื่อง แต่คือเมืองที่ระบบทำให้คนธรรมดารู้สึกว่า “เสียงของเขาไปถึง” และ “เมืองนี้เป็นของเขาจริง ๆ” นั่นต่างหากคือหัวใจของการปกครองมหานครในศตวรรษที่ 21