วันที่ 2 พ.ย.68 สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) รายงานข่าวว่า นายเบญจมินทร์ สุกาญจนัจที อธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศในฐานะกรรมาธิการคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาบันทึกความเข้าใจ (Memorandum of Understanding : MOU) 2543 และ 2544 ระหว่างประเทศไทยกับประเทศกัมพูชา สภาผู้แทนราษฎร ที่มีนายไชยชนก ชิดชอบ สส.บุรีรัมย์ พรรคภูมิใจไทย เป็นประธานในขณะนั้น (ปัจจุบันนายไชยชนกได้ลาออกจากประธานเมื่อวันที่ 30 ต.ค.68) ได้ให้ข้อมูลถึงข้อดี-ข้อเสียของ MOU 2543 และ กรณียกเลิก MOU 2543 แล้วจะเป็นอย่างไร ผลกระทบที่กรมสนธิสัญญาและกฎหมายประเมินไว้ เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2568 โดยมีรายละเอียดดังนี้
ข้อดี MOU 2543
1. MOU 2543 เป็นกรอบการเจรจาและเรียกว่า เป็น เครื่องมือทางการทูต ซึ่งเป็นไปตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ เป็นแนวปฏิบัติอันเป็นสากลที่นานาอารยประเทศกระทำกัน
2. การสร้างความชัดเจนในเรื่องเอกสาร กฎหมายที่จะใช้เป็นพื้นฐานในการเจรจาเพื่อสำรวจและจัดทำหลักเขตแดน รวมถึงแผนที่และเอกสารอื่น เช่น Proces-verbal หรือ บันทึกการหารือ ซึ่งในนั้นจะมีรายละเอียดของแผนที่มาตราส่วนเล็ก เช่น มาตราส่วน 1 : 250 และ 1 : 500 เหล่านี้รวมอยู่ด้วยทั้งหมด
3. กรอบการเจรจานี้มีข้อบทเป็นฐานในการรับประกันและรักษาสิทธิของทั้งสองฝ่าย เช่น ที่มีการกล่าวถึงบ่อย คือ ข้อ 3 ข้อ 5 และ ข้อ 8 ซึ่งข้อ 3 เกี่ยวกับเรื่องชุดสำรวจต้องได้รับประกันเรื่องความปลอดภัยจากทุ่นระเบิด ข้อ 5 ไม่ให้มีการเปลี่ยนแปลงภูมิประเทศ ข้อ 8 กล่าวถึง Dispute Settlement Mechanism ซึ่งหมายความว่า ทั้งสองฝ่ายต้องระงับข้อพิพาทโดยสันติวิธี โดยไม่มีบุคคลที่สามเข้ามาเกี่ยวข้อง
4. มีการแบ่งเรื่องของปัญหาเขตแดนซึ่งค่อนข้างซับซ้อนออกจากมิติการเมืองอื่นๆ ปกติแล้วจะมีการดำเนินความสัมพันธ์กับประเทศใด ก็จะมีทุกมิติ เศรษฐกิจ สังคม การค้า การลงทุน และในอดีตที่ผ่านมาก็มักจะเป็นอุปสรรค ที่ประชุม Join Commission (JC) ซึ่งประกอบด้วยรัฐมนตรีต่างๆ ก็เลยให้นำเรื่องดังกล่าวแยกออกมา จะสังเกตได้ว่า JBC ก็เป็น Joint Commission แต่มี Boundary เข้ามาเกี่ยวข้องด้วย จึงช่วยให้ไม่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินความสัมพันธ์ด้านอื่น
5. เป็นประโยชน์ในการสู้คดี ตามที่ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice : ICJ) ซึ่งขณะนั้นท่านทูตวีรชัย พลาศรัย เป็นหัวหน้าทีม ได้โต้แย้งกับฝ่ายกัมพูชาไม่ให้ดึงบุคคลที่สามเข้ามาเกี่ยวข้องและแสดงให้ศาลเห็นได้ชัดเจนว่า กระบวนการปักปันเขตแดนยังเป็น on going process ซึ่งหากดูคำพิพากษาก็จะเห็นว่า ศาลตัดสินชัดเจนว่า ตัวปราสาทเท่านั้นที่เป็นของกัมพูชา และอาจจะมีการกล่าวถึงเรื่องของพารามิเตอร์รอบๆ บ้าง แต่ก็ปัดตกในส่วนของแผนที่ เพราะเป็นเรื่องที่ไทยและกัมพูชาต้องไปพูดคุยกันเอง
6. ข้อนี้เป็นข้อสำคัญ เพราะ เป็นหลักฐานเชิงประจักษ์ คือ ช่วงปี พ.ศ. 2540 – 2541 ช่วงที่เจรจา ขณะนั้นความสัมพันธ์ของไทยและกัมพูชาดีมาก โดยช่วงแรกๆ กัมพูชาพยายามบอกว่า มีการปักปันไปแล้ว แต่ว่าเมื่อมาพูดคุยกันท้ายที่สุดก็เห็นพ้องต้องกันว่า แผนที่ 1 : 200,000 นั้นหยาบเกินไปใช้ไม่ได้ นั่นคือเหตุผลที่มาของ MOU 2543
เป็นหลักฐานเชิงประจักษ์ว่า ทั้งสองฝ่ายต้องการแผนที่ที่ใช้ได้จริง เพื่อที่จะได้ไม่ต้องนำแผนที่อื่นใดมาอ้างอีกแล้ว ใช้เทคโนโลยีในปัจจุบันมาหาแผนที่ที่ประชาชนเองก็ใช้ได้
7. การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมบริเวณชายแดน มีการสนับสนุนการเปิด-ปิดจุดผ่านแดนทั้งชั่วคราวและถาวร เรื่องสาธารณูปโภคพื้นฐาน จะมีหน่วยที่เรียกว่า Joint Detail Survey (JDS) ลงไปเก็บรายละเอียดไว้ก่อน ก่อนที่จะไปดำเนินการ เช่น ด่านชายแดนจะต้องมีการทำให้พื้นเรียบ เพราะฉะนั้นก็จะเป็นการทำลายสภาพภูมิประเทศ แต่ก่อนที่จะลงไปทำด่านเช่นนี้หรือก่อนที่จะไปตั้งเสาไฟเป็นต้น ก็จะมีการทำ JDS ก่อน เพื่อเก็บรายละเอียด กรณีนี้ช่วยให้มีการพัฒนาทางเศรษฐกิจเกิดขึ้น
ข้อเสียของ MOU 2543
1. การสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนเป็นกระบวนการระยะยาว ทำให้อาจจะไม่ชอบใจกัน ในหนึ่งวันกรมแผนที่ทหารเดินได้ไม่มากนัก 50-100 เมตร พื้นที่ 700 กว่ากิโลเมตร เกือบ 800 กิโลเมตร ต้องใช้เวลาที่มาก
2. ขณะนี้ไทยกำลังประสบข้อเสียข้อนี้อยู่ คือ ความจริงใจของคู่เจรจา หลักการเดียวกันนี้ ไทยใช้กับทางด้านมาเลเซีย ด้านสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว (สปป.ลาว) แต่ด้านมาเลเซียถ้อยทีถ้อยอาศัย ขณะนี้จบไปแล้ว 99 % เหลือเพียงแค่ 2 หลักสุดท้ายที่ยังไม่ได้ข้อยุติ ด้านทางบกกับ สปป.ลาว ดำเนินการเสร็จแล้วกว่า 96 % ขาดเฉพาะในส่วนของแม่น้ำ
3. มีบริบทการเมืองภายในผสมรวมอยู่ด้วย
กรณียกเลิก MOU 2543 แล้วจะเป็นอย่างไร ผลกระทบที่กรมสนธิสัญญาและกฎหมายประเมินไว้
1. งานที่กรมแผนที่ทหารและกรมสนธิสัญญาและกฎหมายทำมาในช่วง 22 ปี ก็อาจจะ ไม่ได้รับการยอมรับอีก เมื่อ MOU 2543 ไม่มีแล้ว ผลงานที่ทำมา หลักเขตแดนที่พิสูจน์แล้ว 73 บวกหนึ่ง คือ 74 หลัก โดยมี 45 หลักที่ต้องตรงกันแล้ว ก็อาจจะไม่ได้รับการยอมรับจาก Counterpart ของไทย คือ กัมพูชา รวมทั้งผลการสำรวจ JDS ที่ชี้ว่ากาสิโนและสิ่งปลูกสร้างอื่นๆ ของกัมพูชาล้ำเส้นปันน้ำของไทยเข้ามากัมพูชาก็อาจจะไม่ให้ความสำคัญ โดยมีการกล่าวถึงในการประชุมรัฐสภาเมื่อวานนี้ ซึ่งกรณีดังกล่าวในที่สุดแล้วกัมพูชาก็ไม่ได้ใช้อาคารกาสิโนหลังนั้น เนื่องจากยอมรับว่ายังอยู่ในพื้นที่ที่ยังไม่สามารถตกลงกันได้
2. กรณีบ้านหนองจาน ไทยกล่าวได้อย่างเต็มที่ว่า พื้นที่ที่ประชาชนกัมพูชามาปลูกสร้างในสมัยที่ไทยยอมรับให้ลี้ภัยล้ำเข้ามาในไทยเพราะเหตุใด เพราะพื้นที่นั้นอยู่เกินเส้นอ้างสิทธิสูงสุด (maximum claim) ที่กัมพูชาอ้างสิทธิเอาไว้ เพราะฉะนั้นนี่คือเหตุผลที่กล่าวได้อย่างเต็มที่ กรณีนี้เป็นผลงานของ JBC หากสิ่งเหล่านี้หมดไป ก็เป็นไปได้ว่ากัมพูชาอาจจะบอกว่าเอาตามเดิม และเริ่มใหม่ ก็อาจจะทำให้การทะเลาะเบาะแว้งมีต่อไป
3. ไทยมีความพยายามพัฒนาพื้นที่ชายแดนมาตลอด เมื่อ JDS หรือ สิ่งที่ดำเนินการไปแล้ว เช่น หลักเขตแดน 45 หลักที่กล่าวถึง ทำให้ภูมิประเทศเปลี่ยนแปลงไปเยอะมากแล้ว จากการพัฒนา ก็ส่งผลให้การทำงานของลูกหลานในวันข้างหน้ายากขึ้นเป็นทวีคูณเนื่องจากภูมิประเทศเปลี่ยนไป
4. เมื่อไม่มีข้อบทสนธิสัญญาก็มีความเป็นไปได้ที่อีกฝ่ายหนึ่งจะนำเหตุนี้ไปศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ ปัจจุบันก็เริ่มมีการกล่าวถึงในฝั่งกัมพูชาแล้วว่า การยกเลิกสนธิสัญญายกเลิกฝ่ายเดียวไม่ได้ ขออธิบายเพิ่มเติมว่า
การทำสนธิสัญญาจะยกเลิกฝ่ายเดียวได้ก็จะต้องมีข้อบทเรื่องของการยกเลิกอยู่ในนั้น แต่ว่าสนธิสัญญาที่เกี่ยวข้องกับการปักปันเขตแดนไม่มีข้อบทเกี่ยวกับเรื่องนี้เอาไว้ เพราะฉะนั้นการยกเลิกสนธิสัญญาต้องทำสนธิสัญญาอีกฉบับหนึ่งขึ้นมาเพื่อยกเลิกสนธิสัญญาเดิม ซึ่งเป็นไปตามกลักกฎหมายระหว่างประเทศ
5. ปัญหาที่สำคัญที่สุด ที่อาจจะได้รับผลกระทบอย่างมาก คือ ภาพลักษณ์ทางการทูตของไทย ความน่าเชื่อถือของไทยบนเวทีระหว่างประเทศ ซึ่งอาจจะเสียหายไปและอาจจะถูกมองได้ว่าไทยเป็นรัฐที่ไม่เคารพกฎหมายระหว่างประเทศ ต้องเข้าใจว่า ไทยไม่ได้อยู่ตัวคนเดียว ยังคงมีความสัมพันธ์กับประเทศอื่นๆ อยู่ด้วย หากถูกมองในภาพนี้ไม่ใช่เรื่องที่ดี ปกติแล้วการยกเลิกสัญญาจะกระทำกันเมื่อเกิดวิกฤตจริงๆ เช่น อยู่ในสภาวะสงคราม กรณีนี้เป็นการส่งสัญญาณที่ผิด ซึ่งเป็นเรื่องที่ห่วงที่สุด
6. การขาดเครื่องมือทางการทูตในการระงับข้อพิพาท และรักษาสิทธิตามกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งได้กล่าวถึงไปแล้วในข้อดี
7. จะ ไม่มีความชัดเจนที่บริเวณชายแดน ก็จะมีการสั่งสมกำลังทางอาวุธเพิ่มขึ้น ซึ่งผู้ที่ได้รับผลกระทบมากที่สุด คือ 7 จังหวัดชายแดน ซึ่งเป็นสิ่งที่เป็นห่วง และที่ตามมาคือ ผลกระทบทางเศรษฐกิจ เนื่องจากไม่สามารถพัฒนาเศรษฐกิจในพื้นที่ชายแดนได้ใน 7 จังหวัด และจะต้องเพิ่มงบประมาณไปทางด้านการทหารมากขึ้น ซึ่งเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้
8. ไทยพยายามมาตลอดที่จะไม่ให้มีการนำผลของคำพิพากษาเข้ามาเป็นส่วนหนึ่ง MOU เพราะฉะนั้น MOU 2543 จะสังเกตได้ว่า ไม่ได้นำผลของคำพิพากษาปี พ.ศ. 2505 มาไว้ใน MOU กล่าวคือ ไทยจัดการเรื่องนี้ออกไปได้เรียบร้อยแล้ว ซึ่งทำให้ไทยกล่าวได้ว่า ไทยไม่ได้อิงอยู่แค่แผนที่ 1 : 200,000 ไทยอิงอยู่กับหลักการสันปันน้ำ Proces-verbal หรือ บันทึกการสนทนา แผนที่เล็ก แผนที่น้อยที่กำกับอยู่ใน Proces-verbal นั้นๆ
กล่าวโดยง่ายได้ว่า ไทยสามารถทำให้เอกสารที่มีมาเพื่อศึกษาเขตแดนมีสมดุล คือ นำทุกสิ่งทุกอย่างในอดีต เอกสารทางประวัติศาสตร์ เอกสารทางกฎหมายสนธิสัญญา รวมทั้งแผนที่มาใช้
9. ถึงแม้จะยกเลิก MOU 2543 ไปแล้ว ก็ไม่ได้หมายความว่าจะสามารถยกเลิกพันธกรณีดั้งเดิมของไทยไปได้ อย่างที่ได้กล่าวไว้เสมอว่า สนธิสัญญาสยาม - ฝรั่งเศส ปี ค.ศ. 1904 หรือ 1907 เป็นสนธิสัญญาพื้นฐานที่ให้อำนาจในการแบ่งเขตแดนของไทยกับกัมพูชา รวมทั้งสิ่งที่ติดมากับสนธิสัญญาเหล่านี้มาด้วย ซึ่งรวมถึงแผนที่และเอกสารที่เกี่ยวข้อง ไปที่ศาลใดกัมพูชาก็สามารถยกเอกสารเหล่านี้ไปอ้างได้เสมอ เป็นไปตามหลักการกฎหมายระหว่างประเทศ
10. ข้อนี้เป็นปัญหาของกระทรวงการต่างประเทศเอง คือ กระทบต่อภาพลักษณ์ของกระทรวงการต่างประเทศ
ที่มาภาพปก-รูปแทรกเนื้อหา : เว็บไซต์กรมแผนที่ทหาร (https://www.rtsd.mi.th/main/language/th/)