จะเกิดอะไร เมื่อพรรคการเมือง "ไม่ทำตามสัญญา"

ในช่วงที่สังคมไทยกำลังเดินเข้าสู่การเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2569 นโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองมักถูกนำเสนอในฐานะคำมั่นสัญญาต่อประชาชนและถูกใช้เป็นเกณฑ์สำคัญในการตัดสินใจลงคะแนน อย่างไรก็ตาม ในเชิงกฎหมายและรัฐศาสตร์ นโยบายเหล่านี้ไม่ได้มีสถานะเป็นสัญญาที่ผูกพันให้ต้องบังคับปฏิบัติได้โดยตรง หากถูกจัดวางอยู่ในกรอบของ "เจตจำนงทางการเมือง" ซึ่งความรับผิดชอบหลักมักตกอยู่ในมิติทางการเมืองมากกว่าการบังคับใช้ทางศาล

แนวคิดดังกล่าวสอดคล้องกับแนวคำวินิจฉัยในหลายประเทศ ตัวอย่างที่มักถูกอ้างถึงคือคำพิพากษาศาลฎีกาอินเดียในคดี S. Subramaniam Balaji v. State of Tamil Nadu เมื่อปี 2013 ซึ่งศาลวินิจฉัยว่านโยบายประชานิยมที่ประกาศในช่วงหาเสียงยังไม่อาจถือเป็นการทุจริตเลือกตั้งตามกฎหมายได้ เนื่องจากเป็นเพียงการแสดงเจตนาทางนโยบายที่ยังไม่เกิดผลในทางปฏิบัติ ขณะที่ในระบบการเมืองของสหรัฐอเมริกา ความล้มเหลวในการผลักดันนโยบายที่ให้ไว้ต่อประชาชนมักถูกจัดการผ่านกลไกความรับผิดชอบทางการเมือง โดยการตัดสินของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งครั้งถัดไป มากกว่าการนำเรื่องเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม

งานศึกษาทางรัฐศาสตร์เชิงเปรียบเทียบสนับสนุนข้อสังเกตนี้ โดยข้อมูลจากโครงการวิจัยด้านประชาธิปไตยและธรรมาภิบาลของสถาบัน Bertelsmann Stiftung ซึ่งติดตามการดำเนินนโยบายของรัฐบาลในหลายประเทศ พบว่าโดยเฉลี่ยแล้ว พรรคการเมืองหรือรัฐบาลที่ได้รับเลือกตั้งสามารถดำเนินนโยบายตามคำมั่นสัญญาได้ประมาณร้อยละ 60 ของนโยบายทั้งหมดที่ประกาศไว้ ขณะที่กรณีซึ่งมักถูกยกเป็นตัวอย่างเชิงบวกคือรัฐบาลผสมของเยอรมนีในช่วงปี 2013–2017 ซึ่งจากการประเมินของสถาบันวิจัยอิสระในยุโรปพบว่าสามารถผลักดันนโยบายตามข้อตกลงรัฐบาลได้เกือบร้อยละ 80 จากนโยบายหลายร้อยข้อที่ระบุไว้ในเอกสารจัดตั้งรัฐบาล

ในอีกด้านหนึ่ง ประสบการณ์ของสหรัฐอเมริกาในยุคประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ (ในอดีต) แสดงให้เห็นข้อจำกัดของคำมั่นสัญญาในทางปฏิบัติ แม้ว่ารัฐบาลจะสามารถผลักดันนโยบายลดภาษีครั้งใหญ่ได้สำเร็จ แต่ความล้มเหลวในการยกเลิกหรือปรับโครงสร้างระบบประกันสุขภาพเดิม หรือที่เรียกกันทั่วไปว่าโอบามาแคร์ สะท้อนให้เห็นว่าคำมั่นในช่วงหาเสียงอาจเผชิญอุปสรรคทั้งจากโครงสร้างสถาบันและการเมืองภายในสภา นักวิชาการด้านการสื่อสารทางการเมืองจึงอธิบายปรากฏการณ์นี้ผ่านแนวคิด "ยุทธศาสตร์ความคลุมเครือ" (strategic ambiguity) ซึ่งพรรคการเมืองมักเลือกใช้ถ้อยคำที่กว้างและยืดหยุ่นเพื่อลดความเสี่ยงในการถูกตรวจสอบย้อนหลัง

สำหรับประเทศไทย กรอบกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับนโยบายหาเสียงมีความเข้มงวดในเชิงตัวบทมากกว่าหลายประเทศ โดยเฉพาะพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 มาตรา 57 ซึ่งกำหนดให้พรรคการเมืองต้องเปิดเผยรายละเอียดของนโยบายหาเสียงอย่างครบถ้วน ทั้งแหล่งที่มาของงบประมาณ วงเงินที่จะใช้ และความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบาย หากฝ่าฝืนอาจถูกลงโทษปรับตามที่กฎหมายกำหนด ขณะเดียวกัน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2561 มาตรา 73 (5) ยังบัญญัติความผิดเกี่ยวกับการหลอกลวงหรือจูงใจให้ประชาชนเข้าใจผิดในคะแนนนิยม ซึ่งมีบทลงโทษรุนแรงถึงขั้นเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง

อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ การบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวยังเผชิญข้อจำกัดสำคัญ เนื่องจากการพิสูจน์ว่าพรรคการเมืองมีเจตนาหลอกลวงตั้งแต่ต้น หรือเป็นเพียงความล้มเหลวในการบริหารหลังได้รับอำนาจ เป็นประเด็นที่ซับซ้อนทั้งในเชิงข้อเท็จจริงและเจตนาทางกฎหมาย พรรคการเมืองจำนวนไม่น้อยสามารถอธิบายความไม่สำเร็จของนโยบายด้วยเหตุผลด้านข้อจำกัดงบประมาณ สถานการณ์เศรษฐกิจ หรือความจำเป็นในการประนีประนอมภายในรัฐบาลผสม ซึ่งทำให้การเอาผิดตามกฎหมายเกิดขึ้นได้ยาก

ด้วยเหตุนี้ นักวิชาการและองค์กรระหว่างประเทศจำนวนมากจึงเสนอให้เสริมกลไกตรวจสอบก่อนการเลือกตั้ง โดยเฉพาะการจัดตั้งหรือเพิ่มบทบาทของหน่วยงานการคลังอิสระ (Independent Fiscal Institutions) เช่น สำนักงานวิเคราะห์นโยบายเศรษฐกิจของเนเธอร์แลนด์ (CPB) ที่ทำหน้าที่ประเมินความเป็นไปได้ทางงบประมาณของนโยบายพรรคการเมืองก่อนการเลือกตั้ง ในบริบทของไทย แม้จะมีสำนักงานงบประมาณของรัฐสภา (PBO) และ กกต. ที่ทำหน้าที่ในลักษณะใกล้เคียงกัน แต่ขอบเขตอำนาจและการเข้าถึงข้อมูลยังมีข้อจำกัดเมื่อเทียบกับมาตรฐานสากล

คำถามว่า "จะเกิดอะไรขึ้น หากพรรคการเมืองไม่ทำตามสัญญา" คำตอบในเชิงโครงสร้างอาจไม่ใช่การลงโทษทางกฎหมายโดยตรง หากคือผลกระทบระยะยาวต่อความน่าเชื่อถือของระบบการเมืองและความไว้วางใจของประชาชนต่อการเลือกตั้งเอง ในบริบทของการเลือกตั้งที่จะมาถึง การพิจารณานโยบายจึงอาจต้องก้าวข้ามระดับคำโฆษณา ไปสู่การประเมินความเป็นไปได้เชิงสถาบัน งบประมาณ และกลไกตรวจสอบที่มีอยู่ เพื่อให้การตัดสินใจในคูหาเลือกตั้งตั้งอยู่บนข้อมูลที่รอบด้านมากกว่าคำมั่นเพียงอย่างเดียว