อดีตผู้พิพากษ าส่องคดี “ปลาหมอคางดำ” ตั้งคำถามแรง! ทำไมประชาชนต้องแบกค่าเสียหาย แทนผู้สร้างมลพิษ?

วิกฤตการแพร่ระบาดของ “ปลาหมอคางดำ” สัตว์น้ำต่างถิ่นรุกราน (Alien Species) ที่กัดกินระบบนิเวศแหล่งน้ำธรรมชาติ และทำลายวิถีชีวิตของเกษตรกรเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำไทยในหลายจังหวัด กลายเป็นประเด็นร้อนทางกฎหมายขึ้นมาอีกครั้ง เมื่อ ศาลปกครองกลาง ได้มีคำพิพากษา (คดีหมายเลขดำที่ ส. 14/2567 หมายเลขแดงที่ ส. 9/2569) เมื่อวันที่ 8 กันยายน 2569)

คำพิพากษาฉบับนี้นับเป็นก้าวสำคัญที่ศาลปกครองใช้อำนาจสั่งการเค้นกรอบเวลาบังคับให้ฝ่ายปกครองเร่งสงบศึกภัยชีวภาพนี้ แต่ในขณะเดียวกัน ก็นำมาซึ่ง “ข้อสังเกตและโจทย์ใหญ่ทางกฎหมายสิ่งแวดล้อม” ที่สะท้อนว่า ระบบกฎหมายไทยปัจจุบันอาจยังเดินไปไม่ถึงหลักสากลในการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ

1. ถอดรหัสคำพิพากษาศาลปกครองกลาง: รัฐผิดฐานละเลย แต่เอกชนยังลอยตัว? 

สาระสำคัญของคำพิพากษาศาลปกครองกลางในคดีนี้ สามารถสรุปประเด็นหลักได้ดังนี้:

• ละเลยหน้าที่ในอดีต: ศาลชี้ชัดว่า กรมประมงและอธิบดีฯ ละเลยต่อหน้าที่ตาม พ.ร.บ. การประมง พ.ศ. 2490 (กฎหมายขณะนั้น) เนื่องจากตั้งแต่ยินยอมอนุญาตให้เอกชนนำเข้าปลาหมอคางดำมาเพื่อการศึกษาวิจัยเมื่อปี 2553-2554 รัฐกลับ “ไม่เคยเข้าไปติดตาม ตรวจสอบ หรือควบคุมการศึกษาวิจัยเลย”

• มีหน้าที่ต้องแก้ปัญหาต่อ: แม้ปัจจุบันกรมประมงจะออกมาตรการเร่งด่วนจนปริมาณปลาลดลงบ้าง แต่ถือเป็นเพียงความสำเร็จเบื้องต้น ตราบใดที่ระบบนิเวศยังไม่สมดุล รัฐยังคงมีหน้าที่ตาม พ.ร.ก. การประมง พ.ศ. 2558 ในการกำจัดปลาต่อไป

• ขีดเส้นตายบังคับราชการ: ศาลสั่งให้กรมประมงและกระทรวงเกษตรฯ ปฏิบัติตามแผนแก้ไขปัญหาฯ ปี 2567–2570 ให้แล้วเสร็จภายใน 180 วันนับแต่วันที่คดีถึงที่สุด และสั่งให้ รมว.มหาดไทย กำชับผู้ว่าฯ สมุทรสงคราม ประกาศเขตช่วยเหลือผู้ประสบภัยกรณีฉุกเฉินภายใน 90 วันนับแต่วันที่คดีถึงที่สุด

• จุดตัดสำคัญ - ยกฟ้องคำขอสั่งฟ้องเอกชน: ในส่วนที่ชาวบ้าน 54 คน ยื่นฟ้องขอให้ศาลสั่งให้รัฐไปเรียกร้องค่าเสียหายสิ่งแวดล้อมจากผู้ร้องสอด (บริษัทเอกชนผู้นำเข้า) ตามมาตรา 97 แห่ง พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 นั้น ศาลพิพากษายกฟ้อง โดยให้เหตุผลว่า การสั่งให้รัฐไปฟ้องเอกชนไม่ใช่การเยียวยาความเดือดร้อนให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยตรง ชาวบ้านจึง “ไม่มีสิทธิฟ้อง (Lack of Standing)” ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 42 วรรคหนึ่ง

2. ปัญหาและข้อจำกัดตามกฎหมายไทย: ช่องว่างที่ทำลายหลักการสากล 

หากพิจารณาคำพิพากษาดังกล่าวผ่านเลนส์ของ กฎหมายสิ่งแวดล้อมสากล จะพบข้อจำกัดเชิงโครงสร้างกฎหมายไทยที่น่ากังวล 3 ประการ:

 

ขัดกับหลัก "ผู้สร้างมลพิษเป็นผู้จ่าย" (Polluter Pays Principle - PPP)

หลัก Polluter Pays Principle ของสหภาพยุโรปมุ่งให้ผู้ประกอบการที่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่ายในการป้องกันและฟื้นฟู โดย Directive 2004/35/EC ใช้ทั้งระบบความรับผิดโดยไม่ต้องพิสูจน์ความผิดสำหรับกิจกรรมที่กำหนดไว้ และระบบที่ต้องพิสูจน์ความผิดหรือความประมาทสำหรับกิจกรรมบางประเภท

 

กรอบคำว่า "ผู้เสียหาย" ที่แคบเกินไป (จำกัดการฟ้องคดีเพื่อประโยชน์สาธารณะ)

การที่ศาลมองว่าชาวบ้านไม่มีสิทธิฟ้องขอให้รัฐไปไล่เบี้ยค่าเสียหายสิ่งแวดล้อมจากเอกชน สะท้อนว่ากฎหมายไทยเน้นคุ้มครองเฉพาะ “ความเสียหายส่วนบุคคล” (Private Harm) แต่มองข้าม “ความเสียหายต่อทรัพยากรสาธารณะ” (Public Harm) ซึ่งขัดกับแนวคิด Citizen Suits ของสหรัฐอเมริกา (เช่น กฎหมาย Clean Water Act หรือ CERCLA) ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนฟ้องคดีแทนรัฐเพื่อคุ้มครองระบบนิเวศสาธารณะได้ หากรัฐเกรงใจเอกชนหรือละเลยไม่ยอมฟ้อง 

 

ภาระการพิสูจน์ตกเป็นของประชาชนผู้เสียเปรียบ

ในคดีมลพิษชีวภาพ ประชาชนทั่วไปไม่มีห้องแล็บ ไม่มีเทคโนโลยีตรวจ DNA และไม่มีทางเข้าถึงบันทึกการทำลายซากปลาของเอกชนได้เลย หากใช้หลักวิธีพิจารณาความทั่วไปที่ว่า “ผู้ใดกล่าวอ้าง ผู้นั้นนำสืบ” ประชาชนจะไม่มีทางชนะคดีเอกชนได้เลย เพราะความไม่เท่าเทียมทางข้อมูล (Information Asymmetry) 

 

3. แนวทางการแก้ไข: แก้ไขกฎหมายเพื่อปูทางสู่ความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม

แม้ พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา 96 และ 97 จะสะท้อนหลัก "ผู้สร้างมลพิษเป็นผู้จ่าย" (Polluter Pays Principle - PPP) อยู่บ้าง แต่ยังไม่ชัดเจน และกลไกในการนำหลักดังกล่าวมาใช้กับปัญหาที่เกิดขึัน ยังไม่สามารถพาไปถึงตัวผู้รับผิดได้

เพื่อให้วิกฤตปลาหมอคางดำเป็นบทเรียนสุดท้าย และป้องกันไม่ให้เกิดภัยพิบัติทางชีวภาพหรือสิ่งแวดล้อมในลักษณะนี้อีก ประเทศไทยจำเป็นต้องปฏิรูป พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทด้านสิ่งแวดล้อม ใน 3 มิติสำคัญ ดังนี้:

 

1.มิติสิทธิฟ้องคดีเพื่อประโยชน์สาธารณะ (Citizen Suits) — แก้ไขมาตรา 97

ปลดล็อกสิทธิการฟ้องคดีของประชาชน โดยแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 97 ให้รับรองสถานะความเป็นผู้เสียหายทางกฎหมายอย่างชัดเจน และเพิ่มบทบัญญัติว่า "หากหน่วยงานรัฐละเลยไม่เรียกร้องค่าเสียหายจากผู้ทำลายสิ่งแวดล้อม ให้ประชาชน ชุมชน องค์กรเอกชนด้านสิ่งแวดล้อม หรือสภาองค์กรของผู้บริโภค มีสิทธิยื่นฟ้องคดีปกครองเพื่อบังคับให้รัฐไปเรียกค่าเสียหาย หรือสั่งให้ผู้ก่อความเสียหายชำระเงินเข้ากองทุนสิ่งแวดล้อมเพื่อการฟื้นฟูธรรมชาติได้โดยตรง"

 

2. มิติวิธีพิจารณาคดีและการโยกย้ายภาระการพิสูจน์ (Reverse Burden of Proof) — บัญญัติเพิ่มเป็นมาตรา 97/1

ปลดล็อกอุปสรรคทางพยานหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ โดยตราบทบัญญัติวิธีสการเฉพาะใน พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อมฯ (หรือผลักดันผ่านร่าง พ.ร.บ. วิธีพิจารณาคดีสิ่งแวดล้อม) วางหลักว่า "ในคดีสิ่งแวดล้อม หากฝ่ายประชาชนพิสูจน์ข้อเท็จจริงขั้นต้นได้ว่า มีความเสียหายเกิดขึ้นจริง และเอกชนเป็นผู้ขออนุญาตนำเข้า ครอบครอง หรือเพาะเลี้ยงสิ่งนั้น ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าความเสียหายเกิดจากเอกชนผู้นั้น" และโยกย้ายภาระการพิสูจน์ (Shift of Burden) ให้เอกชนเป็นฝ่ายนำสืบหลักฐานทางวิทยาศาสตร์มาหักล้างว่าระบบกักกันของตนสมบูรณ์ 100% หากทำไม่ได้ ต้องรับผิดชอบทันที

 

3. มิติความรับผิดโดยเด็ดขาดกับภัยทางชีวภาพ (Strict Liability) — แก้ไขมาตรา 96

อุดรูรั่วกฎหมายโดยขยายขอบเขตความรับผิดโดยเด็ดขาดตามมาตรา 96 ให้ครอบคลุมถึง "ภัยทางชีวภาพ (Biological Contamination)" และ "สิ่งมีชีวิตสายพันธุ์ต่างถิ่นรุกราน (Alien Species)" กำหนดให้ผู้ขออนุญาตนำเข้าหรือถือครองสัตว์น้ำต่างถิ่นที่มีความเสี่ยงสูง ต้องรับผิดชอบค่าเสียหายและค่าฟื้นฟูระบบนิเวศโดยเด็ดขาดทันทีที่มีการแพร่ระบาด โดยไม่ต้องพิสูจน์ว่ามีเจตนาหรือประมาทเลินเล่อหรือไม่ พร้อมทั้งบังคับให้ทำประกันภัยความเสี่ยงสิ่งแวดล้อม (Environmental Insurance) เป็นเงื่อนไขก่อนได้รับอนุญาต 

 

คำพิพากษาศาลปกครองกลางคดีปลาหมอคางดำ แม้จะเป็น "ชัยชนะขั้นแรก" ของประชาชนในการบังคับให้เครื่องจักรของรัฐก้าวเดินเพื่อกำจัดปลาและเยียวยาผู้ประสบภัย แต่มันก็ได้ "เปลือยเปล่า" ให้เห็นถึงรูรั่วขนาดใหญ่ในระบบกฎหมายสิ่งแวดล้อมไทย

 

หากเรายังไม่เร่งแก้ไข พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อมฯ เพื่อดึงเอาหลัก Polluter Pays Principle, Citizen Suits และ Reverse Burden of Proof เข้ามาใช้อย่างเป็นรูปธรรม ในอนาคตเมื่อเกิดวิกฤตสิ่งแวดล้อมครั้งใหม่ สังคมไทยก็คงต้องจำใจยอมรับสภาพเดิม... นั่นคือ "เอกชนเป็นผู้รับผลกำไร แต่ประชาชนไทยต้องร่วมกันจ่ายค่าน้ำตา" 

 

วัส ติงสมิตร

นักวิชาการอิสระ

9/9/69