เส้นทางการคลังท้องถิ่นไม่กระจายอำนาจแต่รวบอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น) ข่าวการเลือกตั้ง อบต.ที่กำลังจะมาถึงในวันที่ 28 พฤศจิกายน 2564 คน อปท.หลายคนละความสนใจอย่างอื่นๆ ไปเกือบหมด เพราะใจจดใจจ่ออยู่กับการเลือกตั้ง อบต. ถึง 5,300 แห่ง ในคราวเดียวกันทั่วประเทศ ท่ามกลางสถานการณ์โควิด-19 เป็นการจัดเลือกตั้ง “New Normal” ที่ต้องเข้มงวดในมาตรการป้องกันฯ โควิด มันช่างเป็นงานที่ยิ่งใหญ่จริงๆ ท่ามกลางข่าวใหญ่นี้มีข่าวอื่นที่พยายามมาบดบังข่าวนี้ลงมากมาย ในวิถีของคนท้องถิ่นมันมีประเด็นปัญหาให้วิพากษ์ว่ากล่าวกันไม่รู้จบสิ้น ยิ่งในระยะเปลี่ยนผ่าน (Transition Period) นี้มีมากมายจริงๆ เปรียบปัญหาท้องถิ่น เป็นแบบ snow ball effect คือปัญหามักสะสมขึ้นที่ละน้อยๆ จนมากมายเหมือนดินพอกหางหมู หลายปัญหายากที่จะแก้ให้หมดสิ้นไป และ 90% มักแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าไปเป็นคราวๆ ที่ไม่เป็นผลดีเลย เพราะรังแต่จะสะสมพอกพูนปัญหามารวมกันให้มากยิ่งขึ้น การบริหารการคลังเพื่อป้องกันการทุจริต ข่าวคลังกู้เพิ่ม 7.2 หมื่นล้านเยียวยาคนจนรอบใหม่ ทำเอาหลายคนต้องหาเหตุผลส่วนตัวมารองรับ อย่างน้อยๆ ก็เพื่อปลอบใจตนเองที่จะอยู่ต่อไปได้อย่างแข็งแรงอดทนใน “สภาพ” วิกฤตเศรษฐกิจเยี่ยงนี้ ห่วงใยโครงการลง(ไม่)ถึงรากหญ้า ประโยชน์ลงไม่ถึงชาวบ้าน เงินไปไม่ถึงรากหญ้า รากแห้งตาย สินค้าเกษตร ราคาตกต่ำ มีต้นทุนสูง ระบบนายทุนเจ๊ง ธุรกิจรถยนต์เจ๊ง ธุรกิจบริการเจ๊ง รายได้แบบเดิมๆ เจ๊ง หมอนวดขาดทุน การท่องเที่ยว รถทัวร์เจ๊ง เครื่องบินเจ๊ง ที่มีรายได้เพียงบางอาชีพที่ทำได้ เช่น ขายออนไลน์ หรือที่พออยู่ได้ คือธุรกิจจำเป็นพื้นฐาน ในสินค้าจำเป็นปัจจัย 4 ยิ่งท้องถิ่นมีปัญหามีจุดอ่อน การคลัง การเงิน การงบประมาณ เช่น เม็ดเงินงบรายได้ 35% ตามกฎหมายกระจายอำนาจ เม็ดเงินค่าใช้จ่ายบริหารงานบุคคล 40% ตามกฎหมายบริหารงานบุคคลท้องถิ่น ที่หมกเม็ดเป็นระเบิดเวลารอปะทุ ยิ่งคิดยิ่งห่วง ในกฎหมายการป้องกันและปราบปรามการทุจริต มีร่างกฎหมายอีกฉบับหนึ่งที่สำคัญมากหายไปนานนับแต่การรับฟังความคิดเห็นเมื่อ 22 พฤษภาคม 2560 ไล่เลี่ยกับการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ร่วม 4 ปีแล้ว คือ “กฎหมายเจ็ดชั่วโคตรสกัดทุจริต” เป็นกฎหมายเกี่ยวกับ “Conflict of interest” หรือ การขัดกันแห่งผลประโยชน์ คือ “ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการขัดกันระหว่าง ประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวม พ.ศ. …” ในภาพรวมปัจจุบันแม้มีกฎหมายหลักอยู่ 4 ฉบับแล้วอาจยังไม่เพียงพอ คือ กฎหมายว่าด้วยการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติปี 2560 กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินปี 2561 กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตปี 2561 และ กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังปี 2561 (เป็นกฎหมายห้ามรัฐทำประชานิยม) ในรายงานการวิจัยศึกษาที่ผ่านมามักมีข้อเสนอว่า ควรมีการแต่งตั้งตัวแทนจากภาคประชาชนเพื่อตรวจสอบการใช้ จ่ายงบประมาณของ อปท. เช่น องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เพื่อให้ ประชาชนสามารถรับรู้ถึงการบริหารงบประมาณนั้นๆ เรื่องสำคัญอย่างหนึ่งของท้องถิ่นที่พูดกันมานานมาก คือเรื่องการคลัง การงบประมาณของท้องถิ่น หรือ “เส้นทางงบประมาณท้องถิ่น” ที่มีกระบวน การวิธีงบประมาณเฉพาะต่างหากจากส่วนกลาง จะเรียกว่าอิสระทางการคลังก็ไม่ได้ เพราะอำนาจในการตราระเบียบกฎหมายที่จะใช้บังคับยังคงอยู่ที่กระทรวงมหาดไทย ท้องถิ่นหรือ อปท.(องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) หาได้มีอำนาจไม่ ในทางเดินของเงินงบประมาณท้องถิ่นจึงมีลักษณะพิเศษ ต่างหาก ในภาพรวมมีข้อเสนอเมื่อสิบปีก่อนในงานวิจัย TDRI (2550) สรุป (1) ให้มี “ธรรมนูญการคลัง” (fiscal constitution) (2) มีกรอบวินัยทางการคลังในด้านต่างๆ (3) จัดตั้งสำนักงบประมาณแห่งรัฐสภา (Parliamentary Budget Office: PBO) ขึ้นเป็นหน่วยวิเคราะห์งบประมาณและการคลังของ รัฐสภาที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร และ (4) แก้กฎหมายการเลือกตั้ง เพื่อกำหนดให้พรรค การเมือง ต้องแจ้งต้นทุนทางการคลังของนโยบายที่ใช้ในการหาเสียงเลือกตั้งต่อ ประชาชน อย่างน้อย 30 วันก่อนวันลงคะแนน ประเด็นยุทธศาสตร์ในแผนพัฒนาท้องถิ่น ปัญหาทางเดินของงบประมาณท้องถิ่นตามระบบงบประมาณใหม่ของชาติ (ส่วนกลาง) มีการเปลี่ยนแปลงไปแล้ว เช่นในครั้งนี้จะต่างกันที่ อปท.ไม่สามารถกำหนดยุทธศาสตร์ของตนเองได้ เพราะ อปท.ต้องทำแผนงานการใช้จ่ายงบประมาณการพัฒนาในรูป “กลุ่ม อปท.จังหวัด” หรือ “จังหวัด” อปท.หยิบยุทธศาสตร์มาใช้ เรียกว่า “ประเด็นยุทธศาสตร์” ในแผนพัฒนาท้องถิ่น ตามหลักการวางแผนแบบแผนเดียว (One Plan) การขอเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ (ฉก.) สำนักงบประมาณก็จะมีคณะกรรมการกลั่นกรองที่ (ศาลากลาง) จังหวัดก่อน จากการเลือกตั้งท้องถิ่นที่ผ่านมา เช่น การเลือกตั้งเทศบาลช่วงต้นปี 2564 พบว่ามีการสะพัดหมุนเวียนของเงินว่าเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจรากหญ้าในระดับหนึ่ง จึงคาดหมายได้ว่า ผู้สมัครเลือกตั้งเมื่อได้รับเลือกเข้ามาอาจมีการเรียกทุนคืน ทั้งความชอบด้วยระเบียบ กฎหมายหรือไม่ก็ตาม บางแห่งอาจไม่สนใจใส่ใจและไม่เกรงกลัวใดๆ เป็นที่น่าห่วงในวิถีของ “ฝ่ายประจำ” หรือ ข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นที่ต้องดำเนินการตามนโยบายของฝ่ายการเมืองท้องถิ่นที่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามา ฉะนั้น ในมิตินี้ศัพท์การเมืองไทยคำว่า “งูเห่า” ก็มีได้ในบริบทของท้องถิ่น หากมองว่า ที่ใดมีการเมืองที่นั่นต้องมีการแบ่งพวกกัน มีการแย่งชิงสมาชิกฝ่ายตรงข้ามมาเป็นพวก เพราะท้องถิ่นมีการเลือกตั้ง ท้องถิ่นจึงเป็น “การเมือง” อำนาจนายก อปท.เข้มแข็งแบบยืดหยุ่น มองว่าอำนาจที่กระจายให้แก่ อปท.ไม่ใช่อำนาจอธิปไตย แต่เป็นเรื่อง “อำนาจการตัดสินใจ” ในการดำเนินภารกิจ ซึ่งปัจจุบันมหาดไทย และกระทรวงต่างๆ มักหวงอำนาจเอาไว้ แถมยังสร้างเงื่อนไข กลไกมากมายในตลอดเวลาช่วง 20 ปีที่ผ่านมานี้ มาในหลายรูปแบบ ที่ฮิตสุดก็คือ ในรูปแฝง “นโยบาย ดำริ บัญชาฯ” รวมทั้ง การตรวจราชการ นโยบายจังหวัด ระเบียบ หนังสือสั่งการ ฯลฯ จิปาถะ มากมายนับไม่ถ้วน จึงทำให้ อปท.มีความเป็นอิสระที่ลดน้อยถอยลง การกระจายอำนาจในมิตินี้จึงเป็นเพียง “วาทกรรม” ยิ่งการออกระเบียบกฎหมายประเมิน อปท. (LPA/ITA) นัยยะคือ ตัวนายก อปท. ทำให้ นายก อปท.เป็น “ศูนย์กลางรับคำสั่งจากภูมิภาค” สั่งใช้ คน เครื่องมือ เงิน กฎหมาย ของ อปท. อย่างเสรีสบายใจ มีทั้งสั่งให้ทำตามกฎหมาย เลี่ยง (บาลี) หรือละเว้นกฎหมายก็อาจทำได้ บางแห่งอาจเข้มบางแห่งก็หย่อนยาน อปท.บางแห่งไม่น่าจะเป็น องค์กรที่เข้มแข็งได้ เพราะ “เข้มแข็งแบบยืดหยุ่น” ที่ไม่เป็นตาม “สภาพจริง” ปกปิด ตกแต่งข้อมูล สร้างภาพสร้างอีเว้นต์ เอาหน้าผักชี ฯ หากยืดหยุ่นประโยชน์สุขเพื่อประชาชนคงไม่ว่ากัน แต่ “การยืดหยุ่นแบบสร้างฐานอำนาจให้ราชการส่วนภูมิภาค” มันสวนทางกับหลักการกระจายอำนาจอย่างสิ้นเชิง ในพื้นที่ที่จังหวัดใด มีสถาบันการศึกษาที่สอนสายสังคมศาสตร์ เน้น รัฐศาสตร์ นิติศาสตร์ทั้งระดับปริญญาตรี ปริญญาโทในจังหวัดนั้น (สาขามหาวิทยาลัยรามคำแหง มักเปิดสอนเน้นปริญญาโท) อาจได้เปรียบ อาจปรับตัวได้ดี เพราะมีนักวิชาการผู้รู้คอยถ่ายทอดสั่งสอน และวิจัยผลงานวิชาการ พฤติกรรมการยอมรับอำนาจนิยม ยอมรับระบบนายไพร่ เจ้ายศ เจ้าอย่าง เจ้าขุนมูลนาย ต้องหลีกเลี่ยงไม่เอามาเป็นวัฒนธรรมของ อปท. ตัวอย่างจังหวัดเข้มแข็ง เช่น จังหวัดเชียงใหม่ ขอนแก่น สงขลา พะเยา พิษณุโลก ไม่กระจายอำนาจแต่รวบอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง ข่าวข้าราชการกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) โกงเงินช่วยโควิดคนพิการถึง 13 ล้านบาท ลองคิดย้อนว่าหากมีการถ่ายโอนภารกิจดูแลคนพิการนี้ให้แก่ท้องถิ่น (อปท.) จะมีการทุจริตกันหรือไม่ ในความเห็นของคน อปท. เห็นว่า หากถ่ายโอนภารกิจนี้ให้แก่ อปท.คงยากแก่การทุจริต เพราะคนท้องถิ่นเห็นกันทุกวัน ไปประชุมหมู่บ้าน ไปร่วมงานในชุมชน มีเครือข่ายหมู่บ้านชุมชน อสม.ไม่มีทางเลยที่จะโกงคนพิการได้ลง อาจมีปัญหาการปฏิบัติบ้าง เช่น การย้ายที่อยู่ เปลี่ยนบัญชีธนาคาร ตายแล้วไม่แจ้ง แต่ก่อนอาจมีการทุจริต ทำบัญชีเวียน หรือเบิกซ้ำซ้อน ที่ผ่านมากรณีเงินผู้สูงอายุเข้าบัญชีจ่ายไม่ตรงแค่วันเดียวก็ถูกตามถึงสำนักงาน (อบต.)แล้ว ภารกิจดังกล่าวจึงเป็นภารกิจ (การทำงาน)ที่ซ้ำซ้อน เปลืองงบเปลืองบุคลากร ส่วนกลางมักยึดอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง (รวบอำนาจ)ไว้ เช่น การแต่งตั้งข้าราชการตำแหน่งสำคัญๆ ที่สามารถสั่งการ อยู่เบื้องหลัง การเอื้อประโยชน์ ในการใช้เงินโครงการ ในการควบคุมการเลือกตั้ง มีการใช้อำนาจแฝงอื่นๆ มากมาย เป็น “เผด็จการซ่อนรูป” ที่มีมานานแล้ว ระบบราชการ จึงเป็น เครื่องมือบังคับ ขับเคลื่อน ของอำนาจรวมศูนย์เป็นอย่างดี บรรดาแหล่งผลประโยชน์เงินซ่อน เช่น งบในกองทุนพลังงาน เงินตอบแทนลอตเตอรี่ สนามม้า สนามมวย สนามไก่ชน ฯลฯ นี่ยังมีช่องว่างในธุรกิจประกอบการ “สีเทาสีดำ” ที่มีผลประโยชน์นอกระบบ (ส่วย) อีกต่างหาก โดยเฉพาะกิจการที่ต้องรับใบอนุญาต หรือต้องห้ามตามกฎหมายต่างๆ เป็นต้น ข้อสังเกตว่าปัจจุบันรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 รวบอำนาจไว้ส่วนกลาง ทุกหน่วยงาน เพราะยังไม่มีการกระจายอำนาจและการถ่ายโอนภารกิจให้ท้องถิ่น ในต่างประเทศ อเมริกา สิงคโปร์ ญี่ปุ่น ข้าราชการท้องถิ่น คือกลไกภารกิจอย่างหนึ่ง เป็นกลไกระดับกว้าง ข้ามชาติด้วย เช่น การเจรจาการค้า ค้าเครื่องจักรกล ค้าขายข้ามชาติ การขับเคลื่อน ระบบเศรษฐกิจการทำ MOU แลกเปลี่ยนนวัตกรรมกับท้องถิ่นอื่นข้ามประเทศ เป็นต้น ข้าราชการท้องถิ่นต่างประเทศจึงไม่รอแต่เงินเดือน สวัสดิการ บำนาญ คนภาคเอกชนเขาต่างหาก ที่รอเงินเดือน สวัสดิการ บำนาญ เป็นระบบราชการ กึ่งราชการ ที่ทำงานเป็นจ๊อบๆ ไม่แช่เย็น แบบราชการไทย เช่น งานจ้างเหมาช่วง (Sub contract/Out source) อปท.ไม่เข้มแข็งชุมชนไม่รู้สึกดูแล หวงแหนฯ เพราะขาดการมีส่วนร่วม การแปรงบ การสั่งการจากส่วนกลางมาพร้อมแบบสำเร็จ เช่น สนามฟุตซอล เสาไฟส่องสว่างโซล่าเซลล์ และที่กำลังจะลามกลุ่มสูบน้ำพลังแสงอาทิตย์ (Solar Cell) และโครงการแปลกๆ อะไรอีกมากที่เป็นของล็อกสเปก ล็อกรายการมาแต่ต้นทาง โดยมีข้าราชการระดับบนรู้เห็นเป็นใจรับใช้จึงเป็นเรื่องปกติที่ไม่ปกติ ข่าวประเด็น “ศูนย์นวดเพื่อสุขภาพร้าง” ของเทศบาลเมืองแห่งหนึ่งในภาคใต้ว่า ใช้งบก่อสร้างถึง 16 ล้านสร้างเสร็จมา 5-6 ปี กลับถูกทิ้งร้าง วัสดุอุปกรณ์มีค่าหายเกลี้ยง แสดงให้เห็นถึงการเสนอ หากโครงการใดที่มิได้มาจากความต้องการจำเป็นของคนในท้องถิ่นมักเป็นเช่นนี้หมด เพราะ ประชาชนขาดการมีส่วนร่วมในโครงการ (Participation) มาแต่ต้น เห็นว่า งบพัฒนากลุ่มจังหวัด 90% ไม่ได้มาจากชุมชน การถ่ายโอนจึงมีปัญหา เพราะเป็นโครงการที่หยิบยื่น อปท.ไทยจึงไม่เข้มแข็ง เหมือนญี่ปุ่น ยุโรป ที่ อปท.เข้มแข็งแน่นมาจากข้างในแล้ว ชุมชน และอปท.เข้มแข็งเป็นที่ปรารถนาและเป้าหมายของการปกครองท้องถิ่น แต่ อปท.ไทยยังเอื้อมไม่ถึง ฝ่ายอำนาจที่กลัวว่าการกระจายอำนาจจะเป็น “การกระจายการทุจริตคอร์รัปชัน” ขอให้เลิกคิดเสีย