ทวี สุรฤทธิกุล

รัฐธรรมนูญ 2521 เป็นประชาธิปไตยครึ่งใบ

ในช่วงของการรัฐประหาร 6 ตุลาคม 2519 ผู้เขียนได้เข้าศึกษาในคณะรัฐศาสตร์ที่จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หลังจากที่ได้เข้าไปร่วมในเหตุการณ์วันที่ 14 ตุลาคม 2516 มาแล้วในตอนที่เรียนอยู่ในชั้นมัธยมปีที่ 3 ที่โรงเรียนวัดมกุฏกษัตริย์ และได้ใช้ชีวิตในชั้นมัธยมปีที่ 4 และ 5 อย่าง “อิสระเสรีเหนืออื่นใด” เฉกเช่นกับนักเรียนนิสิตนักศึกษาในสมัยนั้น ที่ใช้เสรีภาพกันค่อนข้าง “เกินขอบเขต” ซึ่งได้สร้างปัญหาให้กับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งอย่างมากมาย กระทั่งต้องมีการยุบสภาในต้นปี 2519 และตามมาด้วยการรัฐประหารในวันที่ 6 ตุลาคม 2519 ดังกล่าว ทั้งนี้บ้านเมืองได้กลับเข้าสู่สภาวะ “หัวหด” เป็นปกติเช่นเดียวกันกับทุกครั้งที่มีปฏิวัติรัฐประหาร อันแสดงถึง “อนิจจัง” ของการเมืองไทยว่า ไม่มีใครจะ “ใหญ่” เกินทหารผู้ควบคุมกำลังอาวุธได้อย่างถูกต้องตามกฎหมายนั้นได้

ในรั้วมหาวิทยาลัยใน พ.ศ. 2519 นั้น บรรยากาศค่อนข้างวังเวง กิจกรรมของนิสิตที่เคยคึกคักในช่วงก่อนการรัฐประหารกลับเงียบงัน แต่ว่าในห้องเรียนโดยเฉพาะที่คณะรัฐศาสตร์กลับเต็มไปด้วยความร้อนระอุ อันเป็นความร้อนระอุที่เกิดจากการบรรยายของคณาจารย์หลายท่าน ที่ได้แสดงความเห็นต่อการเปลี่ยนกลับไปสู่ระบอบเผด็จการในครั้งนั้น แต่ทว่าก็ยังมีคณาจารย์อีกกลุ่มหนึ่งที่นิ่งเงียบ ไม่ใช่เพราะกลัวทหาร แต่กลับไปเสนอแนวคิดที่ “เอาใจทหาร” และได้เข้าร่วมในการเขียนรัฐธรรมนูญที่ทหารกำกับควบคุมอยู่โดยตลอดนั้น โดยใช้เหตุผลที่คิดว่าสวยหรูว่า “เพื่อสร้างประชาธิปไตยแบบไทยๆ”

ผู้เขียนได้ยินคำว่า “วงจรอุบาทว์” จากปากของท่านอาจารย์ชัยอนันต์ สมุทวณิช ในการบรรยายเกี่ยวกับการเมืองการปกครองไทย ซึ่งต่อมาได้กลายเป็น “ทฤษฎีอมตะ” ที่กล่าวถึงวงจรแห่งความชั่วร้ายของการเมืองไทย ซึ่งเกี่ยวเนื่องกันเป็นวงกลมที่ไม่รู้จบสิ้น อันประกอบด้วย การรัฐประหาร การเขียนรัฐธรรมนูญ การเลือกตั้ง และความไร้เสถียรภาพ ซึ่งท่านอาจารย์ชัยอนันต์ดูเหมือนจะเชื่อมั่นว่า การเมืองไทยจะต้องอยู่ในสภาพการณ์เช่นนี้ไปโดยตลอด และท่านก็ได้เห็นการเลือกตั้งสลับกับการรัฐประหารต่อมาอีกหลายครั้ง จนท่านเสียชีวิตไปเมื่อปีก่อน (ซึ่งแม้ในขณะนี้ประเทศไทยก็ยังอยู่ในภาวะที่เรียกว่า “หาสิ่งใดเอาแน่ไม่ได้” คือไม่ทราบว่าหลังการเลือกตั้งเมื่อ 24 มีนาคมที่ผ่านมา จนกระทั่งตั้งรัฐบาลได้เมื่อเดือนก่อนแล้ว การเมืองไทยก็ดูเหมือนจะไม่ค่อยนิ่ง จนหลายคนกลัวว่าอาจจะมีการรัฐประหารขึ้นอีก ยังไม่พ้น “วงจรอุบาทว์” ไปได้)

เช่นเดียวกันที่ในช่วงนั้นคณะรัฐประหารก็ได้ให้มีคณะกรรมการเพื่อการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และมีการให้สัมภาษณ์ของอาจารย์บางท่านที่ได้เป็นคณะกรรมการยกร่างอยู่ด้วย ได้อ้างทฤษฎีทางการเมืองในอีกด้านหนึ่งว่า ปัญหาความไร้เสถียรภาพของการเมืองไทยเป็นเพราะคนไทยมีความเฉื่อยชาทางการเมือง ทั้งยังมีความรู้ความเข้าใจทางการเมืองไม่เพียงพอ แม้กระทั่งปัญญาชน(นี่คงจะกระทบกระเทียบไปถึงนิสิตนักศึกษาที่ใช้เสรีภาพกันอย่างฟุ้งเฟ้อ อันนำมาซึ่งการรัฐประหารเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2519 นั่นเอง)ก็ยังถูกชักนำไปในทิศทางที่ผิดๆ (คือโจมตีว่ากลุ่มนิสิตนักศึกษาหันไปนิยมชมชอบในลัทธิคอมมิวนิสต์) ดังนั้นวิธีการที่จะทำให้การเมืองไทยนั้นมีเสถียรภาพ ก็จำเป็นจะต้อง “ใช้เวลา” ที่จะให้การศึกษาเพื่อคนไทยจะได้เรียนของการเมืองในระบอบประชาธิปไตยให้ถูกต้อง และเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมืองอย่างเต็มที่ได้ต่อไป

ในการร่างรัฐธรรมนูญได้มีการพูดถึง “การสร้างความมั่นคงให้กับการเมืองไทย” โดยในคณะกรรมการยกร่างได้มีผู้เสนอให้มีการใช้ “อำนาจร่วมกัน” ระหว่าง “กลุ่มอำนาจเก่า” คือทหารและข้าราชการ ร่วมกันกับ “กลุ่มอำนาจใหม่” คือนักการเมืองและนายทุน (ความจริงแนวคิดนี้เกิดขึ้นมาตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 นั้นแล้ว ที่ทหารในยุคนั้นได้ร่วมมือกับพ่อค้านายทุนต่างๆ “ทำมาหากิน” ผ่านรูปแบบการให้สัมปทานและการตั้งรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง เพื่อแบ่งปันผลประโยชน์กันในกลุ่มทหาร ข้าราชการ และพ่อค้านายทุน จนกระทั่งมีชื่อเรียกการเมืองไทยยุคนั้นว่า “ยุคนายทุนขุนศึก”) โดยให้ทหารและข้าราชการ(รวมถึงพ่อค้านายทุนที่ใกล้ชิดทหาร)ให้เข้าไปมีตำแหน่งอยู่ในวุฒิสภา และทำงานแบบ “ส่งเสริมกันและกัน” กับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง(ที่ก็จะเป็นกลุ่มนายทุนและผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นเสียส่วนมาก) โดยให้มีอำนาจแบบเดียวกันเพื่อให้เกิด “ความสมดุลทางอำนาจ” นั่นเอง

แนวคิดนี้ถูกต่อต้านจากนักวิชาการและนักการเมืองจำนวนมาก แต่ในที่สุดก็ร่างกันไปจนเสร็จ ภายใต้การตั้งฉายาให้แก่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไปในทางไม่ดีมากมาย เช่น รัฐธรรมนูญฉบับประชาธิปไตยครึ่งใบ รัฐธรรมนูญฉบับฟันปลอม-ฟันเน่า และรัฐธรรมนูญฉบับหมาเมิน เป็นต้น อย่างไรก็ตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ได้ใช้มาอย่างยาวนานกว่า 12 ปี จนคณะรักษาความสงบแห่งชาติได้เข้ายึดอำนาจในวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534 โดยคนที่ร่างบางคนคุยโวว่า นี่คือความมั่นคงที่เกิดจากความเป็นประชาธิปไตยครึ่งใบนั่นเอง

หลายคนวิเคราะห์ว่า การที่รัฐธรรมนูญ 2521 คงอยู่ได้อย่างต่อเนื่องกว่าสิบปีนั้น เป็นเพราะ “การรอมชอมอำนาจ” ระหว่างทหารกับนักการเมืองนั้นเป็นสำคัญ แต่สำหรับผู้เขียนมองว่าที่เป็นปัจจัยสำคัญในการสร้างความมั่นคงดังกล่าวได้ดียิ่งกว่าก็คือ “ภาวะผู้นำ” ของนายทหารที่มาปกครอง อย่างพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ที่อยู่ในตำแหน่งได้กว่า 8 ปี เพราะนายทหารอีก 2 คน คือพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ กับพลเอกชาติชาย ชุณหวัน ที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีก่อนและหลังพลเอกเปรมกลับมีอายุสั้น

อย่างไรก็ตามรัฐธรรมนูญ 2521 ก็ยิ่งตอกย้ำว่า “ศักดินากับการเมืองไทย” ไม่สามารถแยกออกจากกันได้ อันนำมาสู่แนวคิดของการร่างรัฐธรรมนูญ 2560 ดังที่จะได้กล่าวต่อไป ซึ่งรัฐธรรมนูญ 2560 นี้มีความเป็นศักดินาเป็นอย่างยิ่ง จนอาจจะกล่าวได้ว่า

“ไม่มีอะไรในผืนพิภพนี้ที่ทหารไทยทำไม่ได้”