ชัยวัฒน์ สุรวิชัย

ศึกษาอินโดนีเซีย จาก 2 บทความ เพื่อความเข้าใจอย่างรอบด้าน

1. เรียนรู้จากยาวิเศษของอินโดนีเซีย โดย รศ.ดร.ต่อตระกูล ยมนาค และ ดร.ต่อภัสสร์ ยมนาค อินโดนีเซียนั้น ได้รับการยอมรับว่ามีพัฒนาการด้านการต่อต้านคอร์รัปชันที่ดีอย่างต่อเนื่อง และ เป็นหนึ่งในประเทศตัวอย่างที่ UNยกเป็นกรณีศึกษาของประเทศที่ประสบความสำเร็จในการต่อสู้คอร์รัปชัน โดยพัฒนาการนี้ดูได้จากคะแนนที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องของดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perception Index: CPI) ที่จัดทำโดยองค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International: TI) ที่เคยจัดอันดับให้อินโดนีเซียอยู่ท้ายตารางในช่วงปี พ.ศ.2538-2542 แต่สามารถก้าวกระโดดขึ้นมาอยู่กลางตารางใกล้เคียงกับประเทศไทยได้ตั้งแต่ปี พ.ศ.2542 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน

สาเหตุที่บทความนี้เลือกให้ความสนใจประเทศอินโดนีเซียนี้ ไม่ใช่เพราะความโดดเด่นในการพัฒนาการนี้เท่านั้น แต่เป็นการพัฒนาอย่างต่อเนื่องบนพื้นฐานการพัฒนาทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมที่ไม่แตกต่างจากประเทศไทยมากจนเกินไปสามารถเรียนรู้และถอดบทเรียนบางประการมาประยุกต์ใช้กับประเทศไทยได้

ดังนั้นคำถามที่สำคัญต่อเหตุการณ์นี้คือ อะไรที่เป็นปัจจัยต่อความสำเร็จนี้ของอินโดนีเซีย จากการศึกษาเบื้องต้นโดยศูนย์ SIAM lab ของคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ พบว่าอินโดนีเซียมี ยาวิเศษ 3 ขนานที่ช่วยป้องกันและปราบปรามการคอร์รัปชันได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล 1.องค์กรหลักในการป้องกันและปราบปรามการคอร์รัปชันที่สามารถทำงานได้อย่างเข้มแข็ง 2.สื่อมวลชนที่ทำงานอย่างตรงไปตรงมาและ 3.ซึ่งสำคัญที่สุดคือ ประชาชนที่ตื่นรู้สู้โกง ที่น่าสนใจมากคือ ยาทั้ง 3 ขนานนี้ทำงานร่วมกันและส่งเสริมกันอย่างเป็นระบบ องค์กรหลักที่ทำงานป้องกันและปราบปรามการคอร์รัปชันในอินโดนีเซียก็คือ คณะกรรมการปราบปรามการทุจริตของอินโดนีเซีย ที่มีชื่อว่า Komisi PemberantasanKorupsi KPK องค์กรนี้ได้รับการยกย่องจากทั้งนานาชาติและประชาชนในประเทศ เคยได้รับรางวัลแมกไซไซในปี พ.ศ.2556 ที่สำคัญคือได้รับการโหวตจากประชาชนอย่างต่อเนื่องให้เป็นองค์กรสาธารณะที่น่าเชื่อถือศรัทธามากที่สุด มีปัจจัย 5 ประการ ที่ทำให้ KPK (คณะกรรมการปราบปรามการทุจริตของอินโดนีเซีย ) ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและเข้มแข็ง ได้แก่

1.การออกแบบเชิงสถาบันที่รอบคอบและรัดกุม

2.ขีดความสามารถของบุคลากรและทรัพยากร

3.ความเป็นอิสระและเป็นกลาง

4.แรงสนับสนุนจากสื่อและประชาสังคม และ

5.บรรยากาศประชาธิปไตย

เมื่อปลายเดือนก่อนผมได้มีโอกาสเดินทางไปศึกษาการทำงานของ KPK ที่กรุงจาการ์ตา ประเทศอินโดนีเซีย จึงได้เห็นการทำงานอย่างเป็นระบบโดยมีเทคโนโลยีที่ทันสมัยสนับสนุน ทีมงาน KPK ได้นำเสนอกระบวนการเปิดเผยและตรวจสอบทรัพย์สินของข้าราชการระดับสูงและนักการเมืองที่ล้ำหน้ามาก โดยผู้ที่ต้องเปิดเผยข้อมูลสามารถบันทึกข้อมูลทั้งหมดผ่านระบบออนไลน์ ซึ่งระบบจะเตือนหากใส่ข้อมูลไม่ครบหรือผิดที่ เพื่อป้องกันข้ออ้างที่เราคุ้นเคยว่า ลืม หรือ เขียนผิด หลังจากนั้นระบบจะช่วยเจ้าหน้าที่วิเคราะห์เปรียบเทียบข้อมูลดังกล่าวผ่านเกณฑ์คัดกรองที่ตั้งไว้ล่วงหน้าหากมีข้อมูลน่าสงสัยระบบก็จะเตือนให้เจ้าหน้าที่ตรวจสอบ โดยการตรวจสอบก็ไม่ใช่แค่ดูตัวเลขเฉยๆ แต่มีการวิเคราะห์วิถีชีวิต หรือ Life Style ของผู้นั้นด้วย เช่น บันทึกไว้ว่ามีทรัพย์สินและรายได้นิดเดียว แต่ใช้ชีวิตอย่างหรูหราฟู่ฟ่า เช่น ไปตีกอล์ฟที่สนามราคาแพงเป็นประจำ KPK ก็จะเรียกผู้นั้นมาสัมภาษณ์หาข้อเท็จจริงต่อไป นี่เป็นเพียงหนึ่งในหลายๆ ระบบที่ KPK ใช้เทคโนโลยีล้ำหน้ามาช่วยในการทำงาน

ยาวิเศษขนานที่สองของอินโดนีเซียด้วยคือสื่อมวลชนที่ทำหน้าที่อย่างเข้มแข็งและตรงไปตรงมา นอกจากการทำหน้าที่เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการคอร์รัปชันของข้าราชการและนักการเมืองอย่างต่อเนื่อง โดยเจาะลึกไปที่การเปิดโปงระบบและกระบวนการทุจริต ไม่ใช่เพียงการประณามคนโกงเท่านั้นแล้ว สื่อมวลชนอินโดนีเซียยังมีส่วนอย่างมากในการประสานความร่วมมือระหว่าง KPK กับองค์กรภาคประชาสังคมและประชาชนผ่านรูปแบบการเสนอข่าวแบบส่งเสริมการมีส่วนร่วม สื่อของอินโดนีเซียจะเน้นกล่าวถึงปัญหาคอร์รัปชันเชิงระบบและการแก้ไขด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชน ในขณะที่สื่อไทยจะเน้นตัวบุคคลและความรุนแรงของปัญหา หรือกล่าวง่ายๆคือเน้นสร้างเรื่องดราม่านั่นเอง
ยาวิเศษขนานที่สามนั่นคือ พลเมืองตื่นรู้สู้โกง อินโดนีเซียมีกลุ่มภาคประชาสังคมที่ทำงานส่งเสริมธรรมาภิบาลและต่อต้านคอร์รัปชันเป็นหลักร้อย สามารถทำงานร่วมกันได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ถึงขั้นที่สามารถรวมตัวกันกดดันไม่ให้ประธานาธิบดีแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจที่มีประวัติด่างพร้อยได้และ ผลักดันให้มีการตรวจสอบนักการเมืองใหญ่ที่ใช้งบประมาณไม่ถูกต้องจนถูกนำตัวมาลงโทษจริง

นอกจากนี้กลุ่มประชาสังคมเหล่านี้ยังมีความสัมพันธ์ที่ดีกับ KPK อีกด้วย ครั้งหนึ่งที่รัฐบาลตัดงบประมาณของ KPK กลุ่มภาคประชาสังคมเหล่านี้ก็รวมตัวกันออกมาชุมนุม เพื่อระดมทุนไปสนับสนุน KPK ให้สามารถดำเนินงานต่อได้โดยไม่ต้องพึ่งเงินจากรัฐบาล กลายเป็นการเคลื่อนไหวใหญ่ภายใต้ชื่อ #save kpk เลยทีเดียว

หลักความร่วมมือของยาทั้งสามขนานคือภาครัฐ สื่อ และประชาชนของอินโดนีเซีย จนนำมาสู่ความสำเร็จเช่นนี้ ที่จริงแล้วไม่ใช่เรื่องใหม่
ในประเทศไทยก็มีการพูดถึงเรื่องนี้มาเป็นเวลานานแล้วในชื่อ สามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขา โดย นพ.ประเวศ วะสี ดังนั้นบทเรียนสำคัญที่เราเรียนรู้จากความสำเร็จของอินโดนีเซียที่สามารถนำมาประยุกต์กับประเทศไทยได้ คือ การทำงานร่วมกันอย่างเป็นระบบ จะมีพลังมากในการผลักดันและกดดันให้เกิดความเปลี่ยนแปลงขึ้นได้จริงแล้ว ยังเป็นการเสริมสร้างศักยภาพและความเข้มแข็งให้ทุกองค์กรในแต่ละภาคส่วนอีกด้วย

ผมจึงขอทิ้งท้ายด้วยความหวังที่เป็นรูปธรรมมากขึ้น งานวิจัยเรื่องการสร้างเครือข่ายองค์กรต่อต้านคอร์รัปชันในประเทศไทย ที่ SIAM lab กำลังศึกษาวิจัยอยู่เพื่อหาข้อเสนอในการสร้างระบบการทำงานร่วมกันที่สามารถทำได้จริงและยั่งยืน โดยมีข้อเสนอเบื้องต้นว่า จะต้องมีองค์กรกลางที่ทำหน้าที่ประสานเชื่อมโยง ติดตาม และพัฒนาการทำงานอย่างเป็นระบบ โดยองค์กรกลางนี้ต้องทำงานอย่างมีหลักการ และมีการประเมินผลการทำงานอยู่อย่างต่อเนื่อง โดยใช้การใช้การคำนวณทางสถิติภายใต้กรอบทฤษฎี Social Network Analysis เพื่อปรับปรุงรูปแบบการสร้างความร่วมมือให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ซึ่งผมจะขอนำรายละเอียดข้อเสนอนี้มาอธิบายในตอนต่อๆ ไปนะครับ

มองอินโด มองไทย ในเรื่องการกระจายอำนาจ : โดย ชำนาญ จันทร์เรือง แต่อินโดนีเซีย ภายหลังที่ซูฮาร์โตได้ถูกยุติการปกครองอันยาวนานติดต่อกันกว่า 32 ปี ใน 2541 ไม่กลับไปสู่การปกครองแบบเผด็จการทหารอีกเลย ยังมีความก้าวหน้าในการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างมาก

1. มีผู้นำและนักวิชาการที่เห็นความสำคัญของการกระจายอำนาจ ว่า จะช่วยแก้ปัญหาเหล่านี้ได้ ( ยูซุฟ ฮาบิบี อดีตรองประธานาธิบดีที่ขึ้นเป็นประธานาธิบดีสืบต่อจากซูฮาร์โตนั่นเอง ) จึงได้เกิดปรากฏการณ์ที่เรียกว่า Big Bang Decentralization

2. ตรากฎหมาย 2 ฉบับ คือ ฉบับที่ 22/2542 และ 25/2542 ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญของการกระจายอำนาจโดย ยูซุฟ ฮาบิบี อดีตรองประธานาธิบดีที่ขึ้นเป็นประธานาธิบดีสืบต่อจากซูฮาร์โตนั่นเอง

3. โดยได้ตั้งกลุ่มนักวิชาการขึ้นมาร่างกฎหมายทั้ง 2 ฉบับ ซึ่งแบ่งเป็น 2 กลุ่ม มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการกระจายอำนาจทางด้านการบริหาร และ การกระจายอำนาจทางการคลัง

4. มีการแก้ไขปรับปรุงและพัฒนากฎหมายให้ ประชาชนมีอำนาจมากขึ้น ( มีจังหวะก้าวและขั้นตอน) กฎหมายฉบับที่ 22/2542 32/2547 12/ 2551 นั้น มีเนื้อหาว่าด้วยการกระจายอำนาจการปกครอง มีจุดมุ่งหมายเพื่อสร้างความโปร่งใสในการบริหารงาน ทำให้องค์กรของรัฐได้ใกล้ชิดกับประชาชนมากขึ้น ประชาชนสามารถเข้าถึงอำนาจได้ง่ายขึ้น ได้มีโอกาสในการกำหนดอนาคตของตนเอง(self determination)

จากตำแหน่งผู้นำการเมืองในระดับท้องถิ่นมาจากการเลือกจากสภาท้องถิ่น สู่ประชาชนเลือกเอง มีการกำหนดให้ยุบหรือถ่ายโอนหน่วยงานรัฐจำนวนมาก ให้ย้ายมาอยู่ในการดูแลของส่วนท้องถิ่น ผลจากความเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญนี้ได้ทำให้รัฐบาลส่วนกลางเหลือเพียงให้รับผิดชอบในเรื่องใหญ่ๆ เท่านั้น เช่น นโยบายความมั่นคง การป้องกันประเทศ การเงินการคลัง การวางแผนเศรษฐกิจในระดับมหภาค เป็นต้น ส่วนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ดูแลสาธารณูปโภค การศึกษา วัฒนธรรม การสาธารณสุข เกษตรกรรม คมนาคม สิ่งแวดล้อม แรงงานและที่ดิน เป็นต้น

กฎหมายฉบับที่ 25/2542 33/2547 12/ 2551 มีเนื้อหาว่าด้วยการบริหารจัดการการคลังระดับท้องถิ่น ซึ่งมีการกำหนดขึ้นเป็นครั้งแรกว่ารัฐบาลส่วนกลางจะต้องแบ่งรายได้ของตนให้กับท้องถิ่น โดยกำหนดว่า รายได้อย่างน้อย 25% ที่รัฐบาลส่วนกลางจัดเก็บได้จากในประเทศต้องนำมาแบ่งให้กับท้องถิ่น และ ท้องถิ่นที่เป็นแหล่งรายได้จากทรัพยากรธรรมชาติจะต้องได้รับส่วนแบ่งรายได้เหล่านั้นจากรัฐบาลกลางด้วย

ส่วนกฎหมายฉบับที่ 2 คือกฎหมายฉบับที่ 33/2547 ว่าด้วยงบดุลการเงินระหว่างรัฐบาลส่วนกลางกับท้องถิ่น โดยปรับปรุงแก้ไขเนื้อหาของกฎหมายฉบับที่ 25/2542 เล็กน้อย และในเวลาต่อมายังมีการออกกฎหมายฉบับอื่นๆ อีกเพื่อปรับปรุงรายละเอียดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจ เช่น กฎหมายฉบับที่ 12/ 2551 เป็นต้น กรณีอาเจะห์ (เทียบกรณี 3 จังหวัดภาคใต้ของไทย) อินโดนีเซียแก้ปัญหาสำเร็จด้วยการกระจายอำนาจ