เพดานงบบุคคลจำเป็นต้องมีการจำกัด
การหาประเด็นข้อสรุปร่าง พรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นจากผู้มีส่วนได้เสียหลัก (Focal Stakeholders) มีประเด็นปัญหาโลกแตกหลากหลาย เริ่มจาก “ประเด็นงบประมาณรายจ่ายบุคคลท้องถิ่นต้องไม่สูงกว่าร้อยละ 40 ของเงินรายได้” ตามมาตรา 35 แห่ง พรบ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มีความเห็นสรุปว่า “เพดานงบบุคคลจำเป็นต้องมีการจำกัด” เปรียบเสมือนเรือที่จะใหญ่กว่าคลองไม่ได้ เพราะมีการควบคุมจำกัดค่าใช้จ่ายในกันในหลายประเทศ นอกจากนี้ในแผนการปฏิรูประเทศได้มียุทธศาสตร์กำลังคนภาครัฐที่ต้องลดจำนวนคน เน้นประสิทธิภาพ แต่ก็ยังสงสัยอยู่ว่าเหตุใดเหตุใด “ประเด็นการปฏิรูปการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น” จึงไม่เป็นหัวข้อหลักสำคัญในการปฏิรูปประเทศ แต่ได้นำหัวข้อนี้ไปซ่อนไว้ในการปฏิรูประบบบริหารราชการ ฯ นอกจากนี้ ในหลายประเทศที่พัฒนาแล้ว สัดส่วนกำลังคนในภาคท้องถิ่นกับภาคราชการบริการส่วนกลางจะผกผันกับกับราชการไทย กล่าวคือ อัตรากำลังคนภาราชการบริหารส่วนท้องถิ่นต้องมีจำนวนที่มากกว่าจำนวนคนภาคราชการส่วนกลาง (รวมส่วนภูมิภาค) ที่มีจำนวนเพียงร้อยละ 10-20 ก็เพียงพอแล้ว

ในกรณีของคนท้องถิ่นอยากโตมากว่า อปท.เดิมก็ต้องขวนขวายดิ้นรน เป็นข้อจำกัดที่ต้องยอมรับ แต่ส่วนกลางควรมีทางออกที่เหมาะสมรองรับด้วย เช่น คน อปท.ต้องพัฒนาความรู้ความสามารถ ให้มีขีดความสามารถที่เหนือกว่าตำแหน่งที่ครอง โดยสนองตอบตรงการพัฒนาท้องถิ่นมากขึ้น เป็นต้น แบบคนญี่ปุ่นที่สร้างนวัตกรรม เช่น ห้องน้ำ เก้าอี้เลื่อนไฟฟ้า ระบบตู้น้ำดื่มหยอดเหรียญ ฯ เพราะ การซ่อมสร้าง ไฟฟ้า อาคาร สะพาน ถนน ผิวจราจร ฯ ไม่ได้เอาวุฒิมาปรับตำแหน่ง แต่เอาผลงานที่เกิดขึ้น ในอดีตที่ผ่านมา อปท.ไทย พัฒนาผิดทิศทางไปมาก หลักสูตรอบรมเจ้าหน้าที่ บางหลักสูตร ทำเรื่องง่าย ให้เป็นเรื่องยาก มีผลประโยชน์แอบแฝงจำนวนมากจากค่าลงทะเบียนอบรมค่าใช้จ่ายคน อปท.ถึงเกินกว่าร้อยละ 40

เหตุใดค่าใช้จ่ายคน อปท.เกินกว่าร้อยละ 40
สาเหตุหลักเกิดได้หลายสาเหตุ อาทิเช่น (1) การปรับเงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทน ที่ปรับเปลี่ยนบัญชี 1 2 3 มาตลอด รวมทั้งการปรับเงินเพิ่มตามคุณวุฒิด้วย (2) เหตุผลทางการเมืองในระบบอุปถัมภ์ในการดูแลพวกพ้อง ในการจ้างพนักงานจ้าง ฯ (3) การตอบแทนผลประโยชน์จูงใจแก่ข้าราชการลูกจ้างฯ การจัดสรรตำแหน่งบรรจุ การจ่ายเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษ (เงินโบนัส) การให้ทุนการศึกษาเรียนฟรี การบรรจุคัดเลือกกรณีพิเศษโดยไม่ต้องสอบแข่งขัน การจัดทำโครงการทัศนศึกษาเที่ยวดูงานฟรี ฯ (4) การกำหนดตำแหน่งโดยไม่วิเคราะห์ดูค่างานที่เป็นจริง แต่ยึดตัวบุคคลเป็นหลัก (5) การโอนย้าย เพราะขัดแย้งทางการเมือง ทั้งนี้อาจพบเห็นได้ใน อปท.ทั่วไปที่อาจแตกต่างบ้างตามพื้นที่เขตเมืองเขตชนบท

การรับฟังความคิดเห็นร่าง พรบ.บุคคลท้องถิ่น
เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ส่วนมาตรฐานทั่วไปการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น สำนักพัฒนาระบบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น และ กลุ่มงานกฎหมายและระเบียบท้องถิ่น 1 กองกฎหมายและระเบียบท้องถิ่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ได้เผยแพร่ร่าง “พรบ. ระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ....” (ฉบับใหม่) เป็นฉบับที่สอง รวม 138 มาตรา ที่ขอรับฟังความเห็น และ จัดประชุมรับฟังความเห็นจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง มีคำถามอยู่ 18 ข้อ มีสาระสำคัญของร่าง พรบ. 7 หัวข้อ คือ

(1) การแก้ไขคำนิยาม บัญญัติให้ตำแหน่ง ข้าราชการส่วนท้องถิ่น หมายถึง ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด ข้าราชการเทศบาล ข้าราชการองค์การบริหารส่วนตำบล และข้าราชการกรุงเทพมหานคร ข้าราชการเมืองพัทยา รวมตลอดถึงข้าราชการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่นที่มีกฎหมายจัดตั้ง ... (ร่างมาตรา 4)

(2) โครงสร้างและอำนาจหน้าที่องค์กรบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (2.1) บัญญัติให้มีองค์กรกลางบริหารงานบุคคลท้องถิ่นเพียงองค์กรเดียว คือ คณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) องค์คณะมีลักษณะไตรภาคีจำนวนยี่สิบสี่คน (2.2) กรณีการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นในระดับจังหวัด ให้มีคณะอนุกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นจังหวัด (อ.ก.ถ.จังหวัด) ทำหน้าที่บริหารงานบุคคลสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่ในเขตจังหวัดนั้น มีองค์คณะมีลักษณะไตรภาคี จำนวนสิบแปดคน

(3) หน่วยงานที่ทำหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการขององค์กรบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (3.1) กำหนดให้มีสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น เรียกว่า “สำนักงาน ก.ถ.” เป็นส่วนราชการในสังกัดสำนักงานปลัดกระทรวง กระทรวงมหาดไทย โดยมีหัวหน้าสำนักงาน ก.ถ. เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและบริหารราชการของสำนักงาน (ร่างมาตรา 30) (3.2) กำหนดให้สำนักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัด ทำหน้าที่เลขานุการคณะอนุกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นจังหวัด (ร่างมาตรา 31)

(4) ประสิทธิภาพในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (4.1) การจัดระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่นต้องเป็นไปเพื่อผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจท้องถิ่น และสอดคล้องกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนในท้องถิ่นและของรัฐ และต้องส่งเสริมให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่อย่างมีคุณภาพ และมีคุณภาพชีวิตที่ดี โดยใช้ระบบคุณธรรม (ร่างมาตรา 8) (4.2) การจ่ายเงินเดือน ค่าจ้าง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ลูกจ้าง และพนักงานจ้าง ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจ่ายจากเงินรายได้ที่นำมาตราเป็นงบประมาณรายจ่าย โดยจะกำหนดสูงกว่าร้อยละสี่สิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นไม่ได้ โดยรายได้และงบประมาณรายจ่ายดังกล่าวไม่รวมเงินอุดหนุนตามภารกิจถ่ายโอนและเงินอุดหนุนที่รัฐจัดสรร เป็นเงินเดือน ค่าจ้างและประโยชน์ตอบแทนอื่นให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ร่างมาตรา 10) (4.3) กำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ดำรงตำแหน่งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งไม่เกิน 4 ปี (ร่างมาตรา 57) (4.4) กำหนดให้ ก.ถ. มีอำนาจในการโอนข้าราชการส่วนท้องถิ่น กรณีมีความจำเป็นเพื่อให้การบริหารงานและการปฏิบัติราชการของข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีประสิทธิภาพ หรือกรณีมีความขัดแย้งในพื้นที่ โดยมิต้องสมัครใจ ซึ่งเป็นการยกเว้นหลักการโอนโดยความสมัครใจของข้าราชการส่วนท้องถิ่นและความยินยอมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ร่างมาตรา 68) (4.5) อัตรากำลังพนักงานจ้างตามภารกิจที่มีลักษณะงานเช่นเดียวกับลักษณะงานของข้าราการส่วนท้องถิ่น ต้องไม่เกินร้อยละ 25 ของจำนวนอัตราข้าราชการส่วนท้องถิ่น (ร่างมาตรา 122)

(5) การสร้างดุลยภาพการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น

(5.1) ผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจสำหรับข้าราชการส่วนท้องถิ่นตำแหน่งประเภทบริหารท้องถิ่น (ตำแหน่งปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น)

(5.2) ผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจตามข้อเสนอของปลัดฯสำหรับตำแหน่งบริหารท้องถิ่น ที่ดำรงตำแหน่งรองปลัดฯ อำนวยการท้องถิ่น และวิชาการระดับเชี่ยวชาญขึ้นไป (5.3) ผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจ ตามข้อเสนอของปลัดฯ สำหรับข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาส่วนท้องถิ่นที่ดำรงตำแหน่งผู้บริหารสถานศึกษาหรือตำแหน่งที่มีวิทยฐานะเชี่ยวชาญขึ้นไป (5.4) ข้าราชการส่วนท้องถิ่นตำแหน่งอื่นนอกจาก ข้อ 1 ข้อ 2 และ ข้อ 3 ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจ และ การออกคำสั่งบรรจุ แต่งตั้ง ย้าย เลื่อนระดับ โอน รับโอน และให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งดังกล่าวต้องได้รับความเห็นชอบจาก ก.ถ. หรือ อ.ก.ถ. จังหวัด (ร่างมาตรา 50)

(6) นำระบบคุณธรรมมาใช้ในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น อาทิเช่น (6.1) กำหนดให้ ก.ถ. มีอำนาจสอบแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น และมีอำนาจสอบคัดเลือกและคัดเลือกตำแหน่งบริหารท้องถิ่น อำนวยการท้องถิ่น และสายงานบริหารสถานศึกษา (ร่างมาตรา 22 (9), 43 และ 45) (6.2) กำหนดเรื่องการรักษาจรรยาข้าราชการส่วนท้องถิ่นไว้ในร่างพระราชบัญญัติ (ร่างมาตรา 77 และ78) (6.3) กำหนดเรื่องวินัยและการรักษาวินัย การดำเนินการทางวินัย การออกจากราชการ การอุทธรณ์ การร้องทุกข์ ไว้ในร่าง ระราชบัญญัติ (ร่างมาตรา 79-119) (6.4) ข้าราชการส่วนท้องถิ่นสามารถโอนสับเปลี่ยนระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างประเภทกันได้บนพื้นฐานของความสมัครใจและความยินยอมระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ร่างมาตรา 63 และ66)

(7) บทเฉพาะกาล

ข้อฉงนสงสัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่น
พลันที่ สถ. ได้เผยแพร่ร่าง “พรบ. ระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ...” (ฉบับใหม่) ก็มีเสียงตอบกลับแบบงงสงสัยจากบรรดาผู้นำข้าราชการส่วนท้องถิ่นหลายคน โดยเฉพาะในประเด็น สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น หรือสำนักงาน ก.ถ. ที่ยังคงสังกัดกระทรวงมหาดไทย และการที่ร่าง พ.ร.บ.ใหม่ไม่กำหนดให้มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.พ.ค. หรือ ก.พ.ถ.) กล่าวคือ ร่าง พรบ.ฉบับใหม่ ฉบับ สถ. ไม่มี ก.พ.ค. ที่ออกจะแหวกแนวมาแปลกมาก จึงชวนสงสัยว่าเป็นการโยนหินถามทาง หรือเพื่อวัตถุประสงค์อื่นใดแน่ เพื่อจะให้มีการยำใหญ่ (แก้ไข) ร่าง พรบ. ใช่หรือไม่ อย่างไร เพราะ หากร่าง พรบ. ออกมาเช่นนี้ เป็นการยากที่ร่าง พรบ. จะมีความลงตัว แถมยังอาจถูกแก้ไขเสียจนจับกับร่างเดิมไม่ได้เลยก็เป็นได้ อาจเป็นมหากาพย์ไม่รู้จบยาวนานเยิ่นเย้อ เป็นที่สงสัยกันมากว่าเหตุใด การมีส่วนร่วมของคนท้องถิ่นในเรื่องเหล่านี้จึงมีน้อย และ ค่อนข้างอยู่ในวงจำกัด หรือว่า เป็นเรื่องที่เข้าใจยาก เป็นเรื่องเฉพาะทาง หรือ “เป็นภารกิจสำคัญ” ตามที่ สำนักงาน ก.ถ. ได้กำหนดตำแหน่งให้แก่ “นักทรัพยากรบุคคล” และ สถ. ยังได้แจ้งให้ ก.จังหวัด นำเข้า ก.จังหวัดเพื่อแสดงความคิดเห็นในประเด็น ก.พ.ค. นี้ ส่ง ก.กลางทราบด้วย

ความรู้สึกมีส่วนร่วม
ความเกรงใจกันในบุคลากรท้องถิ่นเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้ท้องถิ่นมีปัญหาทุจริตเยอะ ที่มักจะสวนทางกับ “การสร้างความรู้สึกร่วมที่น้อยลง” (Organization Commitment) หรือมีแต่ห่างเหินกันออกไป เอาคนที่ไม่ค่อยรู้งานมาสั่งงานมาบังคับบัญชา ฯ แทนที่จะส่งเสริมให้ อปท.เข้มแข็งภายใน เรียนรู้กระบวนการการมีส่วนร่วม (participation) ยอมรับฟังเหตุผล ร่วมกันรับผิดชอบแก้ปัญหา กลับกลายเป็นถูกล้วงลูก ขาดความน่าเชื่อถือ ไม่มีใครเชื่อฟังใคร เกิดความแตกแยกและความเหลื่อมล้ำ ฯลฯ สารพัด การทำงานอยู่ท้องถิ่นต้องรู้จักวิชาลดความขัดแย้ง (Conflict) เช่น ลดการเผชิญหน้า มีการเจรจา ออมชอม มีการหาตัวช่วยผู้ช่วย การรู้จักเอาตัวรอด การหลบเลี่ยงแบบหน้าด้านหรือแบบมีศิลปะ การลดความเสียหายเลืองตัว การวางเฉยหมดไฟ ขาดขวัญกำลังใจ ฯลฯ เรียกว่ายากหาหลักบริหารที่แท้จริงได้ เรื่องสำคัญที่ต้องหยุดหรือละเว้น คือ การงดวิพากษ์ในเรื่องจุดเสียไม่ดีไม่ถูกต้องของผู้มีอำนาจ แม้การเสนอแนะเชิงวิชาการ หรือชี้ถึงจุดเสี่ยงจุดอ่อนก็ยังยาก ตัวช่วยที่ว่า เช่น การหาอิงผู้อาวุโสในด้านบริหารมาก่อนในชุมชน หรือ การนำผลตรวจ LPA เอาจุดอ่อน(คะแนนต่ำ) มาทบทวนเสนอฝ่ายบริหาร กระตุ้นเตือนฝ่ายบริหาร อย่างน้อยก็ลดความขัดแย้งลงได้มาก เพราะไม่ได้เกิดจากปากของเจ้าหน้าที่ แต่มันเป็นจุดหมาย อปท.ที่ ให้เรามุ่งไปถึง เป็นต้น ที่กล่าวเช่นนี้ เพื่อสะท้อนให้เห็นภาพบางอย่างของท้องถิ่นที่พูดไม่ออกบอกไม่ได้ (ตรงๆ)

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย