บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)
กระแสการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นเป็นประเด็นชู “การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด” (ปัจจุบันเป็นผู้ว่าฯ แบบแต่งตั้ง)ให้เหมือนกับ “การเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร” ในการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2565 เพราะ การหาเสียงของผู้สมัครผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครทุกคน ต่างพยายามแข่งกันนำเสนอชูนโยบายในการพัฒนาพื้นที่ให้ถูกใจประชาชน จึงอยากให้กับเหมือนต่างจังหวัดให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในอีก 75 จังหวัดด้วย
ซึ่งฝ่ายเสรีประชาธิปไตย (Liberal) ที่รวมถึงฝ่ายก้าวหน้า (Progressive) ด้วย มีทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายภาคประชาสังคมและสื่อมวลชน ได้มีการรณรงค์กัน (Campaign)ในหลายช่องทาง โดยเฉพาะทางออนไลน์ การปราศรัย การดีเบต หรือ รวมๆ กัน เป็นต้น
มิติใหม่แห่ง “การรณรงค์” นั้นปัจจุบันสามารถดำเนินการเพื่อสร้างความตระหนักจูงใจโน้มน้าวและกระตุ้นต่อกลุ่มเป้าหมายได้อย่างรวดเร็วทางสื่อสารออนไลน์ อันเป็นสื่อสารพัฒนาการ (Development Communication) บนพื้นที่ออนไลน์ที่สำคัญ คือ Change.org ที่มีกลยุทธ์การสื่อสารในการสร้างการมีส่วนร่วมของสาธารณชน มีมุมมองของพลเมืองเน็ตในเชิงความผูกพันต่อพื้นที่ออนไลน์ด้วย
ประชาชนเข้าชื่อกันเสนอร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมได้
เพราะต้องมีการเข้ารวมชื่อกันให้ได้ครบตามจำนวนเพื่อเสนอกฎหมายต่อรัฐสภา คือ ประชาชนจำนวน 5 หมื่นคน เข้าชื่อเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ ตามมาตรา 255 และมาตรา 256 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ซึ่งมาตรา 256 บัญญัติให้สิทธิประชาชนจำนวน 5 หมื่นคน เข้าชื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมต่อรัฐสภาได้
แคมเปญรณรงค์แก้ไขรัฐธรรมนูญเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด
(1) แคมเปญ ขอคนละชื่อปลดล็อกท้องถิ่น ในคณะก้าวหน้า เมื่อ 23 เมษายน 2565 ณ บริเวณลานหน้าประตูท่าแพ อำเภอเมือง จังหวัดเชียงใหม่ นายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ ประธานคณะก้าวหน้า ปราศรัยเวที “ขอคนละชื่อปลดล็อกท้องถิ่น” ปลุกท้องถิ่นทวงคืนอำนาจและงบประมาณที่ถูกดึงไปรวมศูนย์ที่ส่วนกลางมากว่า 130 ปี แก้วิกฤตbใหญ่ของชาติทั้งความเหลื่อมล้ำ เศรษฐกิจ และการเมืองได้
(2) แคมเปญ We”re all voters ใน Change.org โดยกลุ่มภาคประชาสังคมและสื่อมวลชนเสนอเลือกตั้งผู้ว่าฯ ทั่วประเทศไทย (ติด Hashtag) เริ่มมาตั้งแต่วันที่ 13 เมษายน 2565 โดยมีเป้าหมายจะไปยื่นรายชื่อต่อประธานคณะกรรมาธิการการกระจายอำนาจ การปกครองท้องถิ่นและการบริหารราชการรูปแบบพิเศษ ณ สภาผู้แทนราษฎร พร้อมหนังสือวัตถุประสงค์และข้อเรียกร้องในแคมเปญ ในวันที่ 1 มิถุนายน 2565 รณรงค์ให้เกิดขึ้นจริง ทั่วประเทศไทยในอีก “75 จังหวัด” ที่เหลือ โดยมีเหตุผลต่างๆ ที่ควรเลือกตั้งผู้ว่าฯ ได้เอง ได้แก่
(1) ทำให้เกิดการแข่งขันกันเสนอนโยบายที่เหมาะสมตามแต่ละพื้นที่ ภารกิจส่วนใหญ่ของผู้ว่าฯ แต่งตั้งนั้น มักผูกกับ “ส่วนกลาง” อยากให้คนมีศักยภาพพรรคการเมืองต้องมาแข่งขันกันนำเสนอนโยบาย เพื่อให้ประชาชนมี “คุณภาพชีวิต” ที่ดี และเหมาะสมกับการอยู่บ้านเกิด ไม่ต้องเดินทางเข้ากรุงเทพฯ เช่น มีโรงเรียนประจำจังหวัดที่มีหลักสูตรเหมาะสม มีหลักสูตรสอนการทำเกษตรอย่างมีคุณภาพและมีแนวนโยบายปฏิรูปที่ดิน กระทั่งการกู้เงินเพื่อเพาะปลูกอย่างเป็นธรรมในจังหวัดที่เน้นการทำเกษตร มีนโยบายส่งเสริมผู้ประกอบการอย่างมีประสิทธิภาพในจังหวัดที่เน้นการท่องเที่ยว เป็นต้น
เชื่อว่าหากมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ทั่วประเทศ ประชาชนแต่ละพื้นที่จะมีคุณภาพชีวิตไม่แตกต่างกันมากและมีโครงสร้างพื้นฐานครบถ้วน และคนในต่างจังหวัดต้องการคุณภาพชีวิตที่กำหนดเอง
(2) เกิดการกระจายทรัพยากรที่ทั่วถึง เชื่อว่าประชาชนพร้อมจะเสียภาษี หากรู้ว่าเงินที่จ่ายไปได้ทำประโยชน์ให้ท้องถิ่นของตน แต่ในระบบผู้ว่าฯ แต่งตั้งมิได้เป็นเช่นนั้น ผู้ว่าฯ แต่งตั้งมาพร้อมกฎหมายที่จัดสรรส่วนแบ่งรายได้ของแต่ละจังหวัดอย่างไม่เท่าเทียม ไม่กระจุกอยู่ตามเมืองใหญ่ หรืองบไปกระจุกพื้นที่ใดๆ ตามนโยบายรัฐบาล ที่ผ่านมาสัดส่วนงบประมาณไทยส่วนกลางได้ร้อยละ 65 ท้องถิ่นได้ร้อยละ 35 เพียงน้อยนิด และยังใช้งบประมาณอย่างไม่เป็นอิสระ เช่น การแก้ปัญหาหมอกควันและไฟป่าในพื้นที่จังหวัด ผู้ว่าราชการมีอำนาจตามกฎหมาย แม้เป็นผู้ว่า CEO แต่ถูกจำกัดอำนาจงบประมาณก็ไม่สามารถบริหารงานพัฒนาได้
หากมีผู้ว่าฯ ที่มาจากการเลือกตั้ง ผู้ว่าฯ จะสามารถกำหนดนโยบายได้ว่าในวาระ 4 ปี ที่ดำรงตำแหน่งจะทำอะไรบ้างให้ประชาชนและจัดสรรงบได้เอง
(3) ประชาชนสามารถตรวจสอบการทำงานของท้องถิ่น เพื่อป้องกันการทุจริตได้ตลอดเวลา
หากมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ จะเกิดกลไกที่เรียกว่า “สภาพลเมือง” (Civil Juries or Citizen Juries or Civic Assembly/Forum) และมีกลไกที่ท้องถิ่นต้อง “เปิดเผย” (Transparency) ข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชนให้รับรู้ได้โดยง่าย ไม่เสียค่าใช้จ่าย การตรวจสอบการทุจริตจะทำได้ง่ายกว่าผู้ว่าฯ ในระบบแต่งตั้ง
(4) จังหวัดได้ผู้ที่เข้าใจปัญหาท้องถิ่นของตนอย่างแท้จริงและคนธรรมดาทุกคนมีสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้งได้ จากการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. จะเห็นผู้สมัครอิสระหลายคนลงรับสมัครอย่างเท่าเทียมกับผู้สมัครที่สังกัดพรรคการเมือง ดังนั้น ประชาชนที่ “รู้จักพื้นที่ รักพื้นที่” จึงมีโอกาสลงรับเลือกตั้งและก้าวขึ้นมาเป็นผู้บริหารท้องถิ่นเพื่อพัฒนาบ้านเกิดได้เช่นเดียวกัน นอกจากนี้ เพื่อนำไปสู่กระบวนการอื่นๆ ต่อไป อาทิ การปรับให้ผู้ว่าฯ ทำงานร่วมกับ ส.ส. ของจังหวัดและส่วนท้องถิ่นเช่น อบจ. อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นต้น
(5) ตัดปัญหาผู้ว่าฯ ถูกโยกย้ายแบบตรวจสอบไม่ได้ บ่อยครั้งกรณีผู้ว่าฯ ที่ทำงานได้ถูกใจคนพื้นที่ แต่กลับต้องถูกโยกย้าย เช่น อดีตผู้ว่าฯ ท่านหนึ่งสามารถแก้ไขปัญหาหมอกควันให้บรรเทาเบาบางลงได้ โดยสามารถลดจำนวนจุดความร้อนจากหลักพันให้เหลือเพียงหลักสิบได้ และผ่านฤดูการแต่งตั้งโยกย้ายตามรอบปกติไปแล้ว แต่กลับโดนมาตรา 44 ของหัวหน้า คสช.ให้ย้ายด่วนเข้าส่วนกลาง หรือกรณีผู้ว่าฯ จังหวัดปทุมธานีผู้สละเงินเดือนของตนให้ประชาชนที่เดือดร้อนจากโควิดก็ถูกโยกย้ายท่ามกลางความงุนงงของประชาชนเช่นกัน หากผู้ว่าฯ มาจากการเลือกตั้ง การโยกย้ายตามอำเภอใจเหล่านี้จะไม่เกิดขึ้น ผู้ว่าฯ สามารถทำเพื่อประชาชนในจังหวัดได้เต็มที่โดยไม่ต้องกลัวถูกแทรกแซง
(6) ส่งเสริมประชาธิปไตยและความเจริญก้าวหน้าของประเทศโดยรวม ไม่กระทบระบอบกษัตริย์
สำหรับข้อกังวลว่าหากให้แต่ละจังหวัดเลือกผู้ว่าฯ เองได้นั้น จะทำให้เกิดรัฐอิสระหรือกระทบต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ ในความเป็นจริงผู้ว่าฯ ไม่ได้มีอำนาจด้านการทหาร การต่างประเทศและการจัดเก็บภาษีนอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนด จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะเกิดรัฐอิสระ ขณะเดียวกันสถาบันพระมหากษัตริย์ตามสถานะในรัฐธรรมนูญนั้นอยู่เหนือการเมือง การปรับปรุงระบบบริหารส่วนท้องถิ่นจึงไม่มีผลกระทบต่อสถาบันฯ
ตัวอย่างหนึ่งของประเทศที่มีระบอบกษัตริย์และเลือกตั้งผู้ว่าฯ ไปด้วยในขณะเดียวกันคือญี่ปุ่น ชาวญี่ปุ่นมีสิทธิออกเสียงเลือกผู้ว่าราชการจังหวัดตามรัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี พ.ศ.2490 รวมถึงนายกเทศมนตรี และสมาชิกสภาจังหวัดทั่วประเทศ ทั้งๆ ที่ญี่ปุ่นพ่ายแพ้สงครามโลกครั้งที่ 2 อย่างยับเยิน แต่กลับ “เจริญก้าวหน้า” อย่างรวดเร็ว หัวใจสำคัญของการเลือกตั้งผู้ว่าฯ คือการกระจายอำนาจ เพิ่มอำนาจการปกครองส่วนท้องถิ่น และลดอำนาจรัฐราชการรวมศูนย์ ซึ่งจะสร้างความเข้มแข็งให้ประชาธิปไตยและความเจริญก้าวหน้าของประเทศโดยรวม เพราะหากแต่ละจังหวัดจัดการตัวเองได้ดี ทั้งประเทศย่อมเจริญก้าวหน้าไปด้วย
การกระจายอำนาจเป็นพหุมิติ คือใน มิติทางการเมือง มิติทางการบริหาร และมิติทางสังคม
โดยมีคำว่า “การกระจายอำนาจ” และคำตรงข้าม “การรวบอำนาจ” (Centralization) ที่ควบคู่กัน
ในมิติการกระจายอำนาจทางด้านการเมือง เกี่ยวกับนโยบายของพรรคการเมือง ของรัฐบาล และของผู้มีอำนาจรัฏฐาธิปัตย์เป็นสำคัญ ขอยกตัวอย่างเพียงคำถามเดียวเพื่อให้เห็นภาพในมิตินี้ว่า เหตุใด อบต.จึงไม่ยกฐานะเป็นเทศบาลทั้งหมด และ อบต.จะปรับปรุงแก้ไขโครงสร้างให้มีประสิทธิภาพได้อย่างไร
(1) ข้อสังเกตเรื่องนี้เป็นเรื่อง “ไร้สาระ” (None sense) เพราะ “สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ” หรือ สปท. (2559) เสนอ สนช. (สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในช่วง คสช.) ให้ยุบ อปท.ขนาดเล็กๆ เพื่อรวมกันให้มีขนาดที่เหมาะสม แต่ สนช. ไม่เห็นด้วย และ สนช.ได้ดองร่างกฎหมายประมวลท้องถิ่นมาตั้งแต่บัดนั้น (2559-2560) และ เมื่อมีรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่มีสภา เรื่องจึงตกค้าง
(2) เมื่อถึงรัฐบาลใหม่ 2562-ปัจจุบัน (2-3 ปีที่ผ่านไป) รัฐบาลบาลก็ยังไม่ได้ทำอะไร ร่างกฎหมายท้องถิ่นหลัก เช่น ประมวลกฎหมายท้องถิ่น กฎหมายกระจายอำนาจ กฎหมายรายได้ และกฎหมายบุคคลท้องถิ่น ยังกองอยู่ที่ มท. ไม่คืบหน้า แม้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) จะได้พยายามจัดรับฟังความคิดเห็นตามมาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญปี 2560 เช่น กฎหมายบุคคลท้องถิ่น สถ.ได้จัดรับฟังความคิดเห็นมาแล้วถึง 3 ครั้งแล้วก็ตาม แต่เนื่องจากเป็นร่างกฎหมายบุคคลท้องถิ่นฉบับเก่าฉบับเดิมๆ ทำให้คนท้องถิ่นส่วนใหญ่ไม่ยอมรับ ไม่ให้ความร่วมมือ
(2) ผู้ไม่รู้จริง มักจะบ่นไปที่ไร้ความหมาย แม้แต่นักวิชาการก็ยังบ่น เพราะ รัฐบาลปัจจุบันและที่ผ่านมาตลอด 7-8 ปีกว่าไม่จริงใจในการถ่ายโอนอำนาจ หรือการกระจายอำนาจ มีแต่การ “รวบอำนาจ” (อำนาจนิยมโดยรัฐราชการ) เพื่อกลุ่มชนชั้นนำ (Elite) บางกลุ่มเท่านั้น เห็นได้จาก “การอยู่ยาวของ คสช.”
(3) “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” “แผน one plan” ที่นำมาบังคับใช้กับท้องถิ่นซึ่งตีกรอบการวางแผนท้องถิ่นไว้ รัฐพยายาม “เสริมและขยายอำนาจ” อย่างมีนัยยะสำคัญให้แก่ “ราชการส่วนภูมิภาคและการปกครองท้องที่” (การปกครองท้องที่ตามทฤษฎีถือว่าเป็น “การปกครองแบบราชการส่วนภูมิภาคจำแลง) ซึ่งก็คือ การรวบอำนาจโดยราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคนั่นเอง
(4) กลุ่มชนชั้นนำไทย (elite : อีลีท) 3 กลุ่มจับกลุ่มกันเหนียวแน่น มีผลประโยชน์ร่วมกันไม่เปลี่ยนแปลง คือ (1) กลุ่มทหาร (2) กลุ่มนายทุน (3) กลุ่ม “คนผู้ดี” (อ้าง ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ์)
(5) รัฐบริหารงานการพัฒนาประเทศ (Administrative Development) แบบลำเอียง ให้ประโยชน์แก่กลุ่มคน(ชนชั้น) ในประเทศไม่เท่าเทียมกัน รัฐลืมคนรากหญ้า ที่เป็นคนส่วนใหญ่ และลืม คนชั้นกลางระดับล่างหมด โดยมีกองเชียร์เป็นกลุ่มอนุรักษ์กลุ่มสลิ่ม (กลุ่มสลิ่ม เป็นศัพท์เรียกเชิงวิชาการ ที่เริ่มมีการยอมรับว่ามิใช่การบูลลี่(Bully)) ซึ่งส่วนใหญ่ในหลายๆ กรอบความคิดจะเป็นแบบ “logical fallacy” (ตรรกะวิบัติ) ซึ่งหมายถึงการใช้เหตุผลที่ไม่สมเหตุสมผล
ในมิติทางด้านการบริหารแนวคิดการกระจายอำนาจ “เป็นเพียงวาทกรรม”
เหตุผลที่สำคัญ เพราะโอกาสความเป็นไปได้ ที่ไม่เป็นจริงเป็นจัง ไม่ว่าจะมองในด้านใด จึงเป็น “เพียงวาทกรรม” ที่ไม่มีผลในทางทฤษฎีและผลในทางปฏิบัติ คือ
(1) ระบบราชการไทย เป็น “รัฐราชการแบบรวมศูนย์”(รวบอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง) และ เป็น “ระบบราชการที่มากล้นเกิน” (Bureaucratic Polity) ทำให้ข้าราชการประจำ รวมข้าราชการส่วนท้องถิ่น ขาดขวัญกำลังใจ ขาดไอเดีย ความคิดสร้างสรรค์ (creative & innovative)
(2) ฉะนั้น โครงการพัฒนาต่างๆ ที่ขับเคลื่อนนโยบายโดยข้าราชการฝ่ายประจำจึงมุ่งเพียงทำงานประจำ และหรือการ “รับใช้” สนองประโยชน์ฝ่ายการเมืองท้องถิ่น ด้วยการครอบงำของ “ระบบอุปถัมภ์ต่างตอบแทน” (Spoil System) ด้วยประโยชน์ทับซ้อน และระบบอิทธิพล ฯลฯ เป็นต้น
(3) กระทรวงมหาดไทย (มท.) และส่วนราชการส่วนกลางไม่อยากให้มีการกระจายอำนาจ เพราะ หากกระจายอำนาจ จะทำให้ท้องถิ่นเข้มแข็งและจะมีบทบาทแทน มท.และภูมิภาค
(4) ในมิติด้านการบริหารงานบุคคลซึ่งเป็นการบริหารงานท้องถิ่นที่สำคัญของฝ่ายประจำ ข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นประสบปัญหา “การเติบโตก้าวหน้าในสายงานอาชีพ” (Career Path) ตีบตัน ไม่เติบโตก้าวหน้า ด้วยอิทธิพลของระบบอุปถัมภ์ อิทธิพล พวกพ้อง การทุจริต จึงถูกดองถูกแช่แข็ง (Freeze) กฎหมายบริหารงานบุคคลที่ต้องมี “ร่างกฎหมายฉบับใหม่” มาตั้งแต่ช่วงรัฐธรรมนูญปี 2550 มาจนถึงปัจจุบัน ทำให้มีผลกระทบต่อขวัญกำลังใจ (morale)ในภารกิจตามหน้าที่และอำนาจของ อปท.ในการทำงานที่สร้างสรรค์ ท้าทาย ที่สุ่มเสี่ยงต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ต่อการชี้มูลความผิดของฝ่ายตรวจสอบ สตง. ปปช., ปปท. ว่ากระทำละเมิด หรือ ผิดอาญาและผิดวินัยอย่างร้ายแรง ใน “ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ” ตามกฎหมาย สตง. และกฎหมาย ป.ป.ช. ซ้ำร้ายระบบการบริหารงานบุคคลยังตามหลังข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) มีมาตรฐานที่แตกต่าง และต่ำกว่า อาทิ ท้องถิ่นยังไม่มี “องค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรม” (ก.พ.ค.) ซึ่งถือเป็นการขัดแย้งรัฐธรรมนูญมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 ปี 2550 และฉบับปัจจุบันปี 2560 เป็นต้น
และในมิติการกระจายอำนาจทางด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนนั้น พบว่า ประชาชนชาวบ้านไม่ให้ความสำคัญต่อ อปท. ทั้งที่ อปท.เป็นองค์กรหลักในพื้นที่ที่มีภารกิจหน้าที่ให้ประโยชน์โดยตรงต่อชาวบ้าน แต่ผลงานของ อปท.อาจยังไม่ชัดเจน ด้วยข้อจำกัดต่างๆ ทำให้ประชาชนในพื้นที่ขาดการมีส่วนร่วม ขาดศรัทธา ความเชื่อมั่น และขาดสำนึกรับผิดชอบต่อท้องถิ่น ระบบการควบคุมตรวจสอบล้มเหลว ไม่เกิดระบบ “ประชาสังคม” (Civil Society) ที่เข้มแข็งยั่งยืน หรือในระดับปัจเจกไปจนถึงระดับองค์กรไม่ก่อให้เกิดกระบวนการ “Organizational Commitment” หรือ “สำนึกร่วมในการเป็นเจ้าของชุมชน”
เหล่านี้เป็น “มายาคติ” หรือ “กับดัก” ที่สำคัญ 3 กับดักที่ต้องขจัดไปคือ (1) ท้องถิ่นไม่มีศักยภาพ เพราะศักยภาพไม่ใช่เรื่องที่เกิดขึ้นเอง แต่เกิดจากการลงมือทำ เรียนรู้ ลองผิดลองถูก (2) การกระจายอำนาจไม่ใช่การกระจายการทุจริต เพราะจำนวนหน่วย อปท.ที่มีจำนวนมาก 7,850 หน่วย ในขณะที่ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค จำนวนเพียง 507 หน่วย แน่นอนว่า อปท.จึงถูกจับตาการทำงานอยู่ตลอดเวลา เป็น “ระบบของการถูกตรวจสอบ” หน่วยตรวจสอบต่างๆ จึงมีการจับจ้องตรวจพบข้อบกพร่องต่างๆ ของ อปท.ได้มากกว่า (3) การกระจายอำนาจไม่ใช่การแบ่งแยกดินแดน เพราะ เป็นเรื่องของการปกครองท้องถิ่น ในการกระจายอำนาจที่กระจุกอยู่ที่ส่วนกลางแล้วถ่ายโอนไปยังท้องถิ่น
แน่นอนว่าภารกิจของนักรณรงค์ นักกิจกรรม นักประชาธิปไตยจึงยังไม่เสร็จสิ้น