ณรงค์ ใจหาญ

การปฏิรูปประเทศทางด้านกฎหมายซึ่งเป็นหนึ่งในการปฏิรูปประเทศ 11 ด้านที่ได้รับการประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วตั้งแต่วันที่ 6 เมษายน 2561 ( 135 ร.จ. 24 ก) ทั้งนี้ในการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย ประเด็นที่ 10 ในเรื่องมีกลไกในการบังคับใช้กฎหมายให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น โดยมีเป้าหมายห้าประการ ดังนี้

1) มีกฎหมายว่าด้วยการเพิ่มประสิทธิภาพการบังคับใช้กฎหมาย
2) มีกลไกกำหนดให้ส่วนราชการหรือหน่วยงานของรัฐซึ่งมีหน้าที่ควบคุม กำกับดูแล และบังคับการให้
เป็นไปตามกฎหมาย นำเทคโนโลยีมาใช้ในการดำเนินการเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย
3) มีกฎหมายเปลี่ยนโทษทางอาญาที่มีการจำคุกและปรับ และสามารถเปรียบเทียบเพื่อให้คดียุติได้
โดยให้เปลี่ยนมาตรการการลงโทษอาญาดังกล่าวเป็นโทษปรับทางปกครอง
4) การศึกษาการยกเลิกหรือปรับปรุงรางวัลนำจับที่ให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในกฎหมายต่าง ๆ เพื่อสร้างความเป็นธรรมและเป็นการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชัน

ในบทความนี้ ขอกล่าวเฉพาะการปฏิรูปโทษทางอาญาที่จะสอดคล้องกับแนวทางการปฏิรูปข้างต้น จากการที่มีผลการศึกษาเท่าที่ผ่านมาพบว่า ระบบกฎหมายไทยมีการใช้มาตรการทางอาญาในกฎหมายเป็นจำนวนมาก การมีกฎหมายที่มีโทษทางอาญาเป็นจำนวนมาก ส่งผลให้มีคดีเข้าสู่ระบบยุติธรรมทางอาญาเป็นจำนวนมากตามไปด้วย และการใช้กลไกทางอาญาจัดการกับการฝ่าฝืนกฎหมายยังส่งผลต่อการลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชน ทั้งยังเป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ใช้กฎหมายเหล่านั้น เป็นเครื่องมือในการทุจริตหรือแสวงหาประโยชน์จากประชาชนที่ไม่มีความรู้ความเข้าใจในกฎหมายหรือกลุ่มคนจน นอกจากนี้ การที่ระบบกฎหมายและระบบยุติธรรมของไทยใช้กระบวนการทางอาญาเป็นหลักในการระงับข้อพิพาทและแก้ไขปัญหาต่างๆ มีผลกระทบทำให้ผู้เสียหายเลือกที่จะดำเนินคดีทางอาญามากเกินกว่าระดับที่เหมาะสมที่สุด โดยเฉพาะในคดีที่เกี่ยวข้องกับความผิดส่วนบุคคล เพราะกระบวนการทางอาญาใช้ทรัพยากรของรัฐ และในแง่ประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์การใช้กระบวนการทางอาญาเป็นหลักยังทำให้เกิดความยากลำบากในการดาเนินคดีเพื่อลงโทษผู้กระทำความผิด เนื่องจากการดำเนินคดีทางอาญาต้องการพยานหลักฐานที่สามารถพิสูจน์จนสิ้นสงสัย (ข้อมูลจากแนวทางการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญา: คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย) ปัจจัยดังกล่าว เป็นโอกาสที่เอื้อให้เกิดการปฏิรูปด้านกระบวนการยุติธรรม ในส่วนของการนาโทษทางอาญามาใช้ เพื่อให้การกำหนดโทษอาญามีความเหมาะสม โปร่งใส ได้สัดส่วนกับความร้ายแรงของการกระทาความผิด

ในประเด็นเรื่องการกำหนดความผิดอาญา พบว่า การตรากฎหมายไทยที่ผ่านมาจะกำหนดมาตรการบังคับทางอาญาเป็นเครื่องมือในการบังคับให้เป็นไปตามกฎหมายเกือบจะทุกฉบับ จึงทำให้เป็นกฎหมายที่มุ่งควบคุมพฤติกรรมของคนในสังคม และใช้มาตรการลงโทษทางอาญาเป็นเครื่องมือบังคับแก่ผู้ที่ฝ่าฝืน ด้วยเหตุผลนี้เอง จึงมีความผิดที่เป็นการฝ่าฝืนคำสั่งของเจ้าพนักงาน ซึ่งไม่มีลักษณะเป็นการกระทำที่กระทบต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนที่ร้ายแรง ก็เป็นความผิดได้ ความผิดในลักษณะนี้ ควรยกเลิก แต่นำมาตรการทางปกครอง เช่นการปรับทางปกครอง หรือการสั่งให้แก้ไขมาใช้แทน มาตรการทบทวนความผิดที่ควรเป็นการขัดคำสั่งทางปกครอง แทนที่จะเป็นความผิดอาญานั้น จึงเป็นงานปฏิรูปที่ต้องตรวจสอบความผิดอาญาที่มีอยู่และเข้าลักษณะดังกล่าว เมื่อประมวลได้แล้วก็จะยกเลิก และนำมาตรการบังคับทางปกครองมาใช้ เหมือนในกฎหมายบางฉบับที่มีมาตรการบังคับทางปกครอง และมาตรการทางอาญาอยู่ในกฎหมายเดียวกัน เช่น กฎหมายตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น นอกจากนี้ ในการนำเสนอความผิดอาญาในกฎหมายที่จะเสนอใหม่ จะต้องมีหลักการตรวจสอบว่าควรกำหนดโทษอาญาหรือไม่ โดยถือหลักการว่า ถ้าจะเป็นความผิดอาญาต้องเป็นการการกระทำที่กระทบต่อความปลอดภัยต่อประชาชนอย่างร้ายแรง ไม่ใช่การขัดคำสั่งหรือระเบียบของเจ้าพนักงานเพื่อรักษาความเป็นระเบียบเรียบร้อยหรือการดำเนินการในทางกฎหมายเท่านั้น เพราะถ้าเป็นเหตุผลหลังนี้ควรเป็นมาตรการทางปกครองมากกว่า

ผลกระทบของการกำหนดความผิดอาญา และกำหนดโทษทางอาญา ส่งผลต่อกระบวนการยุติธรรมที่ต้องมีภาระการดำเนินการเพื่อหาตัวผู้กระทำความผิดมาลงโทษจนเกินกว่าที่ควร และนอกจากจะทำให้เจ้าพนักงานในกระบวนการยุติธรรมทำงานที่ไม่ควรเป็นความผิดอาญาแล้ว มีผลต่อความล่าช้าในกระบวนการยุติธรรมด้วย เพราะปริมาณคดีมีเกินกว่าศักยภาพที่บุคลากรจะรับดำเนินการได้ การดำเนินคดีบางประเภทจึงกระทำไปด้วยความเร่งรีบ ก่อให้เกิดข้อผิดพลาดในกระบวนการยุติธรรมได้ ในขณะเดียวกัน มาตรการที่ดำเนินการเพื่อทำให้คดีที่ค้างในศาลหรือ ค้างในสำนวนการสอบสวน ได้ใช้การไกล่เกลี่ยหรือการเร่งรัดคดีให้มีการสืบพยานน้อยลง หรือการทำให้ผู้ต้องหาให้การรับสารภาพ อาจทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่จำเลยหรือผู้ต้องหาที่จะได้รับการประกันสิทธิที่จะไม่ให้การหรือให้การในการดำเนินคดีอาญาด้วย การทบทวนความผิดอาญาที่มีอยู่และแยกไปเป็นการปรับทางปกครองจึงเป็นการปฏิรูปที่ทำให้เกิดประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายที่มีประสิทธิภาพ เพราะเจ้าพนักงานในกระบวนการยุติธรรมจะได้ดำเนินการเฉพาะความผิดที่โดยเนื้อหาเป็นความผิดอาญาที่ร้ายแรงเท่านั้น

การปฏิรูปความผิดอาญาที่มีทั้งโทษจำคุกและปรับ ซึ่งโดยส่วนใหญ่เป็นความผิดที่มีความร้ายแรงระดับกลาง เพราะเป็นความผิดร้ายแรงมาก จะมีโทษจำคุก กับโทษประหารชีวิตเป็นหลัก ด้วยเหตุนี้ ความผิดที่มีโทษจำคุกและปรับ ควรมีมาตรการในการเปรียบเทียบคดี ซึ่งปัจจุบันมักจะให้เปรียบเทียบกับความผิดที่มีโทษจำคุกไม่สูง เช่นความผิดลหุโทษ หรือโทษในกฎหมายพิเศษ จำคุกไม่เกินหนึ่งปี เป็นต้น การเพิ่มมาตรการในการเปรียบเทียบความผิดที่มีโทษจำคุกและปรับให้สามารถบังคับโทษปรับแทนโทษจำคุกทำให้สามารถลดปริมาณผู้ต้องโทษจำคุกได้ระดับหนึ่ง และไม่ทำให้ผู้นั้นต้องมีประวัติในการถูกลงโทษจำคุก อย่างไรก็ดี การกำหนดมาตรการทางอาญาของไทย ควรมีการเพิ่มมาตรการใช้การคุมประพฤติ หรือการฝึกอบรมพฤติกรรมในชุมชนแทนการลงโทษจำคุกในเรือนจำให้มากขึ้นในกรณีที่ผู้ต้องโทษไม่เป็นอันตรายแก่สังคม จะทำให้ผู้ที่ต้องขังในเรือนจำ เป็นผู้ที่เป็นอันตรายต่อสังคมอย่างแท้จริงและต้องการการควบคุมที่เข้มงวดจนกว่าจะแน่ใจว่า ไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสังคมอีกต่อไป

ในแผนการปฏิรูปนี้ ได้มองถึงการตรวจสอบการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานที่อาจละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ โดยศึกษาทบทวนมาตรการในการให้สินบนนำจับแก่เจ้าหน้าที่ เพราะในบางกรณีอาจเป็นการใช้อำนาจจับโดยมิชอบ เพื่อเห็นแก่รางวัลนำจับ อย่างไรก็ดี การให้รางวัลนำจับแก่ประชาชนที่ชี้ช่องให้เจ้าพนักงานเข้าไปจับผู้ฝ่าฝืนกฎหมาย ก็เป็นมาตรการที่ช่วยให้มีการบังคับใช้กฎหมายให้มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายอาญาเพิ่มขึ้น อีกทางหนึ่ง

การดำเนินการตามแผนปฏิรูปประเทศนี้ ถือเป็นงานที่ต้องทำอย่างต่อเนื่องและมีแผนระยะสั้น และระยะยาว แต่การตรวจสอบและวิเคราะห์ว่า ความผิดใด ควรเป็นความผิดอาญา หรือจะเป็นมาฝ่าฝืนคำสั่งทางปกครอง หรือการกำหนดโทษอาญาในความผิดใดควรมีการเปรียบเทียบปรับได้เพิ่มขึ้น และควรมีการกำหนดโทษจำคุกเฉพาะที่เป็นผู้ที่กระทำความผิดร้ายแรงและไม่อาจอยู่ในสังคมได้ เป็นงานที่ต้องมีการศึกษาวิเคราะห์และนำไปสู่การปรับปรุงกฎหมายที่ยกเลิก ลด ความผิดอาญา และกำหนดโทษอาญาเท่าที่จำเป็นในอนาคตต่อไป