โครงสร้างภาษีบุหรี่ใหม่ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพมาตรการภาษีบุหรี่ของไทยหรือไม่

รศ.ดร.ภัทรกิตติ์ เนตินิยม หัวหน้าภาควิชาการเงิน คณะบริหารธุรกิจ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เปิดเผยว่า กฎกระทรวงการคลัง เรื่องกำหนดพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิต ฉบับที่ 17 มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2564 ที่ผ่านมาจะส่งผลต่อประสิทธิภาพของระบบภาษีบุหรี่ไทยมากน้อยเพียงใด อาจพิจารณาได้โดยใช้กรอบการประเมินระบบภาษีบุหรี่ของรายงาน Tobacconomics Cigarette Tax Scorecard (2021) จัดทำโดย University of Illinois Chicago และเผยแพร่เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2564 ที่ถูกสร้างขึ้นเพื่อประเมินประสิทธิภาพโครงสร้างภาษีบุหรี่ของประเทศต่างๆทั่วโลก โดยใช้ข้อมูลขององค์กรอนามัยโลกและกำหนดหลักเกณฑ์การประเมิน 4 ด้าน ได้แก่ (1) ด้านราคา (2) ด้านกำลังซื้อ (3) ด้านภาระภาษี และ (4) ด้านโครงสร้างภาษี โดยถือเป็นเครื่องมือวัดประสิทธิภาพระบบภาษีบุหรี่ที่ช่วยให้รัฐบาลของแต่ละประเทศใช้เปรียบเทียบกับหลักสากลและแนวปฏิบัติที่ดีที่สุด และสามารถพัฒนาระบบภาษีบุหรี่ให้มีประสิทธิภาพในการบรรลุเป้าหมายสุขภาพและการจัดเก็บรายได้ของรัฐเพิ่มขึ้นได้อย่างตรงจุด สำหรับในปี 2563 ประเทศไทยได้คะแนนรวม 1.75 คะแนน จากคะแนนเต็ม 5 อยู่ในอันดับที่ 108 จาก 160 อันดับทั่วโลกประเทศ จึงเป็นที่น่าสนใจว่า หลังจากมีการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ใหม่ในเดือนตุลาคม 2564 ระบบภาษีบุหรี่ของไทยจะได้คะแนนประเมินภายใต้กรอบการประเมินฯ เพิ่มขึ้นหรือไม่ โดยหากใช้ข้อมูลเบื้องต้นที่เกิดขึ้นหลังจากมีการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ครั้งนี้ จะสามารถประเมินคะแนนตามกรอบดังกล่าวได้ ดังนี้ 1.ได้คะแนนเพิ่มขึ้นในด้านภาระภาษี เนื่องจากการปรับเพิ่มภาษีสรรพสามิตทั้งอัตรามูลค่าและอัตราปริมาณได้ส่งผลให้สัดส่วนภาระภาษีทั้งหมดและภาระภาษีสรรพสามิตของบุหรี่ยี่ห้อที่ขายดีที่สุดในตลาดเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 79 และร้อยละ 59 ของราคาขายปลีก เป็นร้อยละ 81 และร้อยละ 61 ตามลำดับ ซึ่งช่วยเพิ่มคะแนนจากเดิมที่ได้ 4 คะแนน เป็น 4.5 คะแนน 2.ได้คะแนนเท่าเดิมใน 3 ด้าน ได้แก่ 2.1) ด้านราคา แม้ว่าบุหรี่ยี่ห้อขายดีที่สุดมีการปรับราคาขึ้น 10% แต่เมื่อปรับให้เป็นเหรียญสหรัฐสากล (International dollar) แล้วจะพบว่า ราคาบุหรี่ยี่ห้อขายดียังคงมีค่าอยู่ในระดับที่ทำให้ยังคงได้ 2 คะแนน เท่าเดิม 2.2) ด้านกำลังซื้อ คะแนนส่วนนี้วัดจากการเปลี่ยนแปลงด้านราคาเทียบกับการเปลี่ยนแปลงของรายได้ของผู้บริโภคในช่วง 6 ปีที่ผ่านมา ซึ่งข้อมูลขององค์การอนามัยโลกแสดงว่า ราคาบุหรี่ยี่ห้อที่ขายดีที่สุดในปี 2559 เท่ากับ 86 บาท ในขณะที่จากการปรับโครงสร้างภาษีครั้งนี้ ราคาบุหรี่ยี่ห้อที่ขายดีมีราคาเพิ่มขึ้นจาก 60 บาท เป็น 66 บาท ในปี 2564 ดังนั้นเมื่อดูการเปลี่ยนแปลงของราคาในช่วง 6 ปีล่าสุด คะแนนในด้านนี้น่าจะได้เท่าเดิมที่ระดับ 0 คะแนน 2.3) ด้านโครงสร้างภาษี การปรับโครงสร้างภาษีครั้งนี้ยังคงใช้โครงสร้างอัตราภาษีมูลค่า 2 อัตรา คะแนนในส่วนนี้จึงได้เท่าเดิมที่ 1 คะแนน เท่านั้น ดังนั้น ภาพรวมคะแนนประเมินระบบภาษีบุหรี่ของไทยน่าจะเพิ่มขึ้นจาก 1.75 คะแนน เป็น 1.88 คะแนน โดยยังอยู่ในระดับที่ 99 ของโลก และ 5 ของอาเซียน ซึ่งเป็นที่น่าเสียดายที่การปรับโครงสร้างภาษีครั้งนี้ไม่ได้ช่วยให้ไทยได้คะแนนเพิ่มขึ้นมากเท่าใดนัก โดยเฉพาะในด้านโครงสร้างภาษี ซึ่งน่าจะเกิดจากสาเหตุหลักที่รัฐยังคงเลือกใช้ภาษีบุหรี่แบบ 2 อัตราต่อไป ซึ่งรายงานดังกล่าวเห็นว่า เป็นอุปสรรคที่สำคัญที่สุดต่อการจัดเก็บภาษีบุหรี่ เพราะไม่ว่าจะใช้ระบบภาษีแบบใดแต่หากมีการใช้ระบบภาษีหลายอัตราแล้วจะได้แค่ 1 คะแนนเท่านั้น โดยการมีโครงสร้างภาษีซับซ้อนจะจูงใจให้ผู้ประกอบการบุหรี่แข่งขันกันผลิตและขายบุหรี่ราคาถูกจนบั่นทอนประสิทธิภาพของการจัดเก็บภาษีบุหรี่ลงนั่นเอง ดังจะเห็นได้จากสถิติผู้สูบบุหรี่ของสำนักงานสถิติแห่งชาติที่ชี้ให้เห็นว่าในปี 2564 ยังมีผู้สูบบุหรี่มากถึง 5.6 ล้านคน ซึ่งไม่ได้ลดลงจากจำนวน 6 ล้านคนในปี 2560 มากเท่าใดนัก แม้จะมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างภาษีบุหรี่ครั้งใหญ่ในปี 2560 ก็ตาม และก็ได้สะท้อนให้เห็นว่าโครงสร้างภาษี 2 อัตรานั้นไม่มีประสิทธิภาพ แม้จะทำให้ภาระภาษีของไทยอยู่ในระดับที่สูงถึง 80% ของราคาขายก็ตาม สำหรับคะแนนในด้านกำลังซื้อที่ไทยยังคงได้คะแนนอยู่ในระดับต่ำแม้ว่าโดยเฉลี่ยแล้วประเทศยังคงมีการปรับขึ้นภาษีบุหรี่เป็นประจำทุก 3 ปีก็ตาม ซึ่งปัญหานั้นน่าจะมาจาก 2 สาเหตุหลัก ได้แก่ (1) การให้ความสำคัญกับการขึ้นอัตราภาษีมูลค่ามากกว่าอัตราภาษีปริมาณ เช่นในช่วงก่อนปี 2560 ที่ใช้ระบบภาษีมูลค่าเพียงอย่างเดียว และในปี 2564 ที่มีการเพิ่มภาษีมูลค่าในสัดส่วนที่มากกว่าภาษีปริมาณ ซึ่งก็เป็นการสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการบุหรี่หันมาลดต้นทุนการผลิตและกำหนดราคาบุหรี่ให้ถูกลง และ (2) การไม่ให้ความสำคัญกับการปรับขึ้นภาษียาเส้นที่ถือเป็นสินค้าทดแทนบุหรี่แต่ยังมีราคาถูกกว่าหลายเท่าตัว ทำให้การปรับขึ้นภาษีบุหรี่ในระดับที่สูงเป็นไปได้ยากขึ้น เพราะเหมือนไปส่งเสริมการสูบยาเส้นไปโดยปริยาย และส่งผลกระทบต่อรายได้รัฐตามมาเพราะยาเส้นเสียภาษีในอัตราที่ต่ำ ทั้ง ๆ ที่จำนวนผู้สูบไม่ได้ลดลงในภาพรวม ดังนั้น หากรัฐต้องการจะปรับนโยบายภาษีบุหรี่ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นให้ตรงจุดในระยะต่อไป ก็ควรพิจารณากำหนดนโยบายภาษีบุหรี่ให้สอดคล้องกับกรอบการประเมินระบบบุหรี่ดังกล่าว ดังนี้ (1) เปลี่ยนมาใช้อัตราภาษีมูลค่าบุหรี่แบบอัตราเดียว (2) ปรับเพิ่มอัตราภาษียาเส้นให้ใกล้เคียงกับอัตราภาษีบุหรี่ที่สุด และ (3) ปรับขึ้นภาษีบุหรี่อย่างสม่ำเสมอตามการเปลี่ยนแปลงของกำลังซื้อของผู้บริโภค และ (4)ให้ความสำคัญกับการเพิ่มสัดส่วนภาษีปริมาณมากกว่าภาษีมูลค่า โดยหากไทยสามารถดำเนินการตามข้อเสนอแนะข้างต้นได้ครบถ้วนน่าจะช่วยเพิ่มคะแนนทั้งในด้านโครงสร้างภาษีและกำลังซื้อได้ดีขึ้นจนนำมาสู่คะแนนในภาพรวมที่ทัดเทียมประเทศที่เป็นตัวอย่างที่ดีที่ได้คะแนนประเมินในภาพรวมรวมในระดับที่สูงเช่น อังกฤษ แคนาดา นิวซีแลนด์ ฟิลิปปินส์ และสิงคโปร์ เป็นต้น