พีร์ พงศ์พิพัฒนพันธุ์

คำว่า “ประชาพิจารณ์” หรือ Public Hearing ในเมืองไทย มีการพูดกันแพร่หลายมานานหลายปี เป็นที่เข้าใจกันในความหมายว่า เป็นการรับฟังความเห็นจากสาธารณะ หรือพูดแบบง่ายๆ คือ รับฟังความเห็นจากชาวบ้าน ชาวเมือง ในประเด็นต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับส่วนรวม
               
ศัพท์วิชาการรัฐศาสตร์ มีคำว่า “นโยบายสาธารณะ” (Public policy) ซึ่งเกี่ยวข้องโดยตรงกับฝ่ายการเมือง ที่เป็นฝ่ายกำหนดและควบคุมนโยบายของรัฐ  อย่างเป็นรูปธรรม หมายถึงนักการเมืองที่เข้าไปทำหน้าที่จัดการบริหารด้านนโยบายสาธารณะโดยผ่านตัวกฎหมาย (แต่ประเภท)ตามกลไกของแต่ละรัฐ หรือแต่ละประเทศ ที่เรียกตัวเองว่า ปกครองโดยระบอบประชาธิปไตย
               
ในอเมริกา มีระบบงานที่เป็นรูปธรรมอย่างานของสภาคองเกรส คองเกรสมีหน่วยงานประชาพิจารณ์ทำหน้าที่ประชาพิจารณ์โดยตรง เรียกว่า United States congressional hearing หมายถึง กรรมาธิการของสภาแต่ละชุดมีหน้าที่ต้องไปดำเนินการประชาพิจารณ์แต่ละตัวบทกฎหมายที่จะคลอดออกมา หรือรับนำประเด็นที่เป็นข้อเสนอของสาธารณะกลับสู่การพิจารณาของกรรมาธิการชุดที่เกี่ยวข้องก่อนนำเสนอเพื่ออนุมัติออกเป็นนโยบาย หรือออกเป็นกฎหมายจากสภาฯ ตามกระบวนการของกฎหมายสูงสุด นั่นคือ ตามที่กฎหมายรัฐธรรมนูญ ได้กำหนดไว้
               
นี้ขอให้เข้าใจว่า กระบวนการบริหารจัดการด้านนโยบายสาธาณะในแบบฉบับอเมริกันนั้น มี 2 ฝ่ายทำหน้าที่อยู่ คือ ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายบริหารซึ่งปัจจุบัน มีรัฐบาลประธานาธิบดีทรัมป์ ทำหน้าที่นี้อยู่ 

อย่างไรก็ตามการตัดสินใจในประเด็นสาธารณะสำคัญๆ แม้ถูกนำเสนอโดยฝ่ายบริหารก็จริง แต่ก็ต้องผ่านฝ่ายนิติบัญญัติด้วยอยู่ดี เรียกว่า ทั้ง 2 ฝ่าย ต้องเห็นพ้องสอดรับกัน นโยบายสาธารณะ จึงจะคลอดออกมาได้

กระนั้นก็ตาม เมื่อเทียบสัดส่วนการให้ความสำคัญต่อ “การกำหนดนโนบายสาธารณะ” ของอเมริกาแล้ว น้ำหนักย่อมไปตกอยู่กับฝ่ายนิติบัญญัติ (คองเกรส) มากว่าฝ่ายอื่นๆ เห็นได้จาก กรณีที่แม้ประธานาธิบดีใช้สิทธิ์ วีโต้(Veto) หรือยับยั้งกฎหมายที่เสนอโดยคองเกรสก็ตาม แต่หากสมาชิกคองเกรส จำนวน สองในสาม ของทั้งสองสภา ยืนยันในร่างกฎหมายฉบับเดิม กฎหมายนี้ก็ยังสามารถมีผลหรือสามารถออกมาได้ นั่นคือกระบวนการที่เรียกกันว่า โอเวอร์ไรด์ (Override) แม้ไม่บ่อยครั้งที่เราจะเห็นการขัดแย้งในทำนองนี้เกิดขึ้นก็ตาม

เนื่องจากในระบบการเมืองอเมริกันมักมีการประสานผลประโยชน์ หรือรอมชอม ซึ่งหมายถึงการล็อบบี้ หารือ กันระหว่าง 2 ฝ่ายอำนาจหลัก ก่อนหน้าที่การโหวตหรือลงมติ โดยสืบเนื่องจากผลการประชาพิจารณ์ ในหลายๆรูปแบบ ที่มีก่อนหน้าการโหวตนั้นเอง

ยิ่งในปัจจุบันนี้ ผลพวงจากความก้าวหน้าด้านเทคโนโลยีการสื่อสาร โดยเฉพาะระบบอินเตอร์เน็ตหรือ ออนไลน์ ทำให้กระบวนการทำประชาพิจารณ์ในอเมริกา เป็นไปอย่างรวดเร็วและประหยัดมากขึ้น ในอเมริกาที่ซึ่งบุคคล องค์กร และครอบครัวมีเครื่องคอมพิวเตอร์กันถ้วนหน้านั้น ปัจจัยดังกล่าว ทำให้เสียงสะท้อนกลับ และเสียงนำเสนอต่อประเด็นสังคมต่างๆ เป็นไปอย่างรวดเร็ว จนก่อให้เกิดกระแสการต่อต้าน หรือเห็นด้วยต่อประเด็นนั้นๆกระจายออกไปในสังคมประเทศ หรือรัฐเวลาไม่นานนัก
               
ผลจากกระบวนการทางวัฒนธรรมอเมริกัน และเทคโนโลยีแบบนี้ ผมขอแบ่งการทำประชาพิจารณ์ ในอเมริกาจากประสบการณ์ของตนเองที่เห็นจากอดีตจนถึงปัจจุบันในช่วงระยะเวลา 10 กว่าปีมานี้ ผมคิดว่า มีอยู่ 2 แบบ  คือ แบบเสนอ –สนอง ย้อนลง และ แบบเสนอ-สนอง ย้อนขึ้น
               
แบบเสนอ-สนอง ย้อนลง ก็เหมือนดังที่กล่าวมาข้างต้น คือ จากบนลงข้างล่าง อย่างเช่น คองเกรส    หรือ รัฐบาลอเมริกัน มีประเด็นด้านนโยบายที่จะต้องตัดสินใจ ก็จะเปิดเวทีประชาพิจารณ์โดยผ่านหน่วยงานต่างๆ ทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ

หน่วยงานที่เป็นทางการก็อย่างเช่น หน่วยงานของคองเกรสเองโดยตรง ไม่ก็สถาบันด้านวิชาการ สถาบันวิจัยด้านต่างๆ ที่มีอยู่เป็นจำนวนมากทั่วประเทศ   ส่วนหน่วยงานที่ไม่เป็นทางการก็อย่างเช่น การทำประชาพิจารณ์ผ่าน“สื่อ”ประเภทต่างๆ เป็นต้น เพราะสื่อเองเป็นตัวสะท้อนความคิดเห็นของภาคประชาชนอยู่ด้วยแล้ว

อีกแบบหนึ่ง คือ แบบเสนอ-สนอง ย้อนขึ้น ซึ่งส่วนตัวแล้วผมเห็นว่า แบบนี้ สำคัญต่อกระบวนการทำประชาพิจารณ์ในอเมริกาอย่างมากโดยมีนัยสำคัญ กล่าวคือ การนำเสนอประเด็นที่เป็นเจตจำนงค์จากข้างล่างของกลุ่มผลประโยชน์ (ประชาชน) กลุ่มต่างๆ ขึ้นสู่การพิจารณาในระดับนโยบาย โดยมีภาพให้เห็นกันอยู่บ่อยๆ เช่น การเข้าไปร่วมรับฟังความเห็นหรือข้อเสนอของกลุ่มต่างๆ ของบรรดาสมาชิกสภาคองเกรส ทั้งสมาชิกในส่วนกลาง(ประเทศ) และระดับท้องถิ่น ก่อนที่สมาชิกคองเกรสเหล่านั้นจะนำประเด็นท้องถิ่นหรือของกลุ่มผลประโยชน์ฯ เหล่านั้นเข้าสู่การพิจารณาในสภา หรือแม้กระทั่งนำไปประชาพิจารณ์ต่อกับประชาชนกลุ่มอื่นๆ อีกครั้ง

ความน่าสนใจของแบบที่สองอีกประการหนึ่ง คือ ส่วนใหญ่เวทีของการทำประชาพิจารณ์ในหลายๆ ประเทศ(ที่อ้างประชาธิปไตย) ประเด็นหรือเรื่องที่เข้าสู่กระบวนการของการฟังความคิดเห็น ถูกนำเสนอ(กำหนด) จากระดับบน ไม่ว่าจะเป็นจากฝ่ายที่มาจากสภา หรือฝ่ายรัฐบาลเสียมากกว่า อีกนัยหนึ่งคือ ฝ่ายที่อยู่ข้างบนเป็นผู้ออกแบบความคิดนโยบายสาธารณะ แล้วเสนอลงมาให้ประชาชน (ด้านล่าง) ได้พิจารณ์กัน เสมือนดัง ประเด็นแนวคิดนั้นๆ เป็นสิ่งจำเป็นอันดับต้นๆ ต่อการผ่านไปสู่การกำหนดออกมาเป็นนโยบาย(กฎหมาย หรือกฎเกณฑ์สาธารณะ) แต่ประชาพิจารณ์ในอเมริกา ฝ่ายข้างล่าง (ประชาชน)เป็นฝ่ายเสนอไปยังข้างบนก็มีจำนวนมาก เช่น ผ่าน District Assembly หรือสภาเมือง เป็นต้น ก่อนที่ฝ่ายบนจะรับลูก ถ้าเปรียบแบบของไทย คงเหมือนหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่นเสนอหรือสะท้อนเจตนารมย์ของพวกเขาไปยังรัฐสภา มากกว่าการให้รัฐสภา (แม้จะมาจากประชาชนก็ตาม) เป็นศูนย์กลางอำนาจ

ระบบการเมืองแบบอเมริกันจึงลึกกว่าที่เห็นกันโดยทั่วไปในแง่การรับฟังเจตนารมย์ของประชาชน

“การจัดลำดับความสำคัญ” ที่หมายถึงการให้ความสำคัญก่อนหลัง ต่อประเด็นปัญหาสาธารณะ ซึ่งในความเป็นจริงแล้ว ระหว่างผู้มีอำนาจที่อยู่ข้างบน กับประชาชนที่อยู่ด้านล่าง ย่อมกำหนดลำดับความสำคัญของประเด็นปัญหาไม่เหมือนกัน

แม้แต่นักการเมือง หรือตัวแทนของประชาชนที่เข้าไปตามระบบ ย่อมให้ความสำคัญกับเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสถานะของตัวเองก่อนอื่น เหมือนดังที่นักการเมืองทั่วไปหรือแม้แต่รัฐบาลเผด็จการกำลังตั้งหน้าตั้งตา นำเสนอประเด็น “สถานะ” ของตัวเองกันอย่างขะมักเขม้น อยู่ในเวลานี้

คำถามจึงมีอยู่ว่า เวทีพิจารณ์สาธารณะ นั้นถูกใช้เพื่อนำเสนอประเด็นจากข้างบนลงสู่ข้างแต่เพียงทางเดียว ล่ะหรือ? และทำไม เสียงสะท้อนจากข้างล่าง กล่าวคือ ประชาชน , รากหญ้า หรือคำใดเหนือไปจากนี้ก็ตาม) จึงได้รับการใส่ใจรับฟังน้อย?

ระบบและวัฒนธรรมอเมริกัน ที่อาศัยทั้ง 2 แนว ในการพิจารณ์นโยบายระดับท้องถิ่นและระดับชาติ โดยอาศัยฐานทางด้านเทคโนโลยีการสื่อสารในปัจจุบัน ยังความลงตัวให้เกิดขึ้นในการเสนอและการสนอง อย่างถูกต้อง ตรงจุด ในบริบทของเวทีสาธารณะ

จนเมื่อมองกลับไปยังเวทีในประเทศไทย แม้เทคโนโลยีการสื่อสารของไทยจะไม่วิวัฒน์ไปมากเท่าอเมริกา แต่ก็เชื่อว่า หาได้ทิ้งห่างกันมากมายแต่อย่างใดไม่ ที่ห่างนั้น เห็นจะเป็นรัฐธรรมนูญใหม่ของไทยที่เปิดให้มีแต่นักการเมือง และกลุ่มชนชั้นนำ นำเสนอประเด็นสาธารณะต่างๆ แต่เพียงข้างเดียว ประชาชนผู้รับฟังได้เพียงแต่ยืนมองดูตาปริบๆ   
               
มิหนำซ้ำ บางครั้งยังโดนกลบทับด้วยเสียงของ “นักวิชาการ” ผู้คงแก่เรียน จบเมืองนอกเมืองนา แลมีดีกรีสูงในนามของผู้มีเครดิตหรือต้นทุนทางสังคม
               
ทำไม ? เวทีประชาธิปไตยแบบไทยๆ ถึงได้มีกระบวนการอัน ซับซ้อน ยุ่งมาก เต็มไปด้วย พลอักษร ศัพท์เทคนิคทางวิชาการ เกินไปกว่าวัฒนธรรมและวิถีชาวบ้านธรรมดาๆ

ทั้งที่เวทีพิจารณ์สาธารณะ ควรเน้นรูปแบบเรียบง่ายในทุกๆส่วน มุ่งสนองเจตจำนงของแต่ละกลุ่มผลประโยชน์ ในแต่ละภาคส่วนของชุมชน เป็นหลัก
รูปแบบในอเมริกานั้น มันง่าย แค่กลุ่ม(ผลประโยชน์)พิจารณ์ประเด็น แล้วนำเสนอต่อตัวแทนของพวกเขา หลังจากนั้นแปลงข้อเสนอเป็นญัตติ ก่อนนำเข้าสภา

แน่นอนล่ะ ในกระบวนการดังกล่าวนี้ ย่อมมีการหารือ ล็อบบี้ ระหว่างกันและกันไปด้วยว่า ใครเป็นฝ่ายได้ผลประโยชน์มาก หรือใครเป็นฝ่ายต้องสูญเสียผลประโยชน์ อันถือเป็นเรื่องธรรมดาในระบบ
               
ในเมืองไทยนั้น น่าเสียดายต่อเม็ดเงินอันมหาศาล ที่รัฐใช้จัดทำ “โครงการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปรองดอง” หากเพียงแค่ปูฐาน หรือวาง “โครงสร้างพื้นฐานระบบประชาพิจารณ์”ให้กับภาคประชาชน หรือภาคชุมชนบ้างก็น่าจะดีในแง่ของการปรองดอง สมัครสมานสามัคคี
               
ทั้งที่ “อินเตอร์เน็ตชุมชน” หรือ “อินเตอร์เน็ตสาธารณะ” กระตุ้นให้เกิดความรู้ และการสื่อสารแบบเสนอ-สนองบน-ล่าง และล่าง-บน อย่างทันท่วงที
               
เพราะความเป็นจริงแล้ว ยากที่จะมีผู้เชื่อว่า ประเด็นที่นักการเมืองนำเสนอในสภาหรือที่ประชุมทั้งหมด จะสนองต่อความต้องของประชาชนได้ตรง เร็ว ตามความต้องการและตามลำดับความต้องการของประชาชนจริงๆ