ทวี สุรฤทธิกุล

ระบบรัฐสภาแต่ละประเทศสะท้อน “วัฒนธรรมทางการเมือง” ของแต่ละประเทศนั้น

แม่แบบของระบบรัฐสภาของโลกคืออังกฤษ ซึ่งแต่เดิมมีการปกครองโดยกษัตริย์ แต่เป็นกษัตริย์ที่ค้ำจุนโดยขุนนาง คือกษัตริย์จะมีความมั่นคงแข็งแรงก็ด้วย “การประสานประโยชน์” ที่เหมาะสมกับเหล่าขุนนาง การประสานประโยชน์นี้ทำให้เกิด “ศักดินา” คือกษัตริย์ต้องแต่งตั้งให้ขุนนางไปควบคุมดูแลราษฎร ด้วยการแบ่งที่ทำกินให้แก่ราษฎร และขุนนางในแต่ละพื้นที่ให้ความคุ้มครองดูแล พร้อมกับเก็บเกี่ยวผลประโยชน์เอาจากราษฎร แล้วส่งผลประโยชน์บางส่วนให้กับกษัตริย์ ในรูปแบบของส่วย ภาษี และค่าธรรมเนียมต่าง ๆ

ในรัชสมัยของพระเจ้าจอห์น (ค.ศ. 1199 - 1216) ได้ทำสงครามกับสเปน จึงสั่งให้ขุนนางเก็บภาษีจากราษฎรให้มากขึ้น เพื่อเอาเงินไปใช้ในการทำสงคราม แต่ขุนนางคัดค้านเนื่องจากสร้างความเดือดร้อนให้กับราษฎรเป็นอย่างมาก พระเจ้าจอห์นคิดจะทำโทษขุนนางที่กระด้างกระเดื่อง พวกขุนนางจึงรวมตัวกันจะ “คว่ำบาตร” (ภาษาอังกฤษเรียกว่า Excommunication มีความหมายตรงไปตรงมาว่า “ไม่คบหาสมาคมด้วย” ซึ่งเป็นสิ่งที่สั่งสอนกันมาในศาสนาคริสต์ เทียบได้กับพวกนอกศาสนานั่นเลยทีเดียว) พร้อมกับยื่นข้อเสนอต่อพระเจ้าจอห์นให้ลงพระนามใน “แมกนา การ์ตา” ( Magna Carta นักรัฐศาสตร์ไทยเรียกว่า “มหากฎบัตร”) อันเป็นการจำกัดพระราชอำนาจของกษัตริย์ให้ลดน้อยลง โดยมีข้อเสนอส่วนหนึ่งบอกว่า กษัตริย์จะกระทำการใด ๆ เช่น เก็บภาษี ประกาศสงคราม และออกกฎหมายที่สำคัญๆ โดยไม่ปรึกษาหารือกับเหล่าขุนนางไม่ได้ ซึ่งเอกสารนี้ก่อให้เกิดระบบรัฐสภาขึ้นในการปกครองประเทศอังกฤษ เพราะต่อมาขุนนางได้ร่วมประชุมกันเพื่อเสนอให้กษัตริย์ทำตามที่ขุนนางต้องการ เกิดการประชุมแบบที่เรียกว่า “Parliament” (มาจากคำภาษาฝรั่งเศสว่า “parlor” หมายถึงห้องสำหรับพูดคุยกัน) จนกระทั่งในรัชสมัยของพระเจ้าเจมส์ที่ 2 (ค.ศ. 1685 - 1688) พระองค์ต้องการที่จะฟื้นฟูระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ทำให้ขุนนางลุกฮือขึ้นต่อต้าน โดยขุนนางที่อยู่ในรัฐสภาได้ไปอัญเชิญเจ้าชายวิลเลียมยกทัพเข้ากรุงลอนดอน แล้วถอดถอนพระเจ้าเจมส์ที่ 2 ลงจากราชบัลลังก์ โดยไม่มีการเสียเลือดเนื้อ การรัฐประหารในครั้งนั้นจึงได้ชื่อว่า “การปฏิวัติอันรุ่งโรจน์” (The Glorious Revolution) โดยในพระราชพิธีบรมราชาภิเษก พระเจ้าวิลเลียมได้ทรงกล่าวคำปฏิญาณว่า “เราจะปกครองราษฎรแห่งราชอาณาจักรอังกฤษนี้ ตามบทบัญญัติที่กำหนดโดยรัฐสภา”

ที่น่าสนใจไปกว่านั้นก็คือ รัฐสภาอังกฤษได้ออกกฎหมายอีกฉบับหนึ่งในปีต่อมา ชื่อว่า “The Bill of Rights 1689” โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน แต่ในขณะเดียวกันก็จำกัดสิทธิของกษัตริย์ให้อยู่ภายใต้กฎหมายฉบับนี้ด้วย โดยการเขียนข้อกำหนดต่าง ๆ เกี่ยวกับพระราชอำนาจของกษัตริย์ให้ชัดเจน เป็นต้นว่า ห้ามกษัตริย์ถ่วงกฎหมายของรัฐสภา ห้ามกษัตริย์แทรกแซงเสรีภาพในการพูดของสมาชิกรัฐสภา ห้ามกษัตริย์ลงโทษราษฎรที่ถวายฎีการ้องทุกข์ ห้ามไม่ให้กษัตริย์ตั้งกองกำลังในยามปกติโดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากสภา และห้ามไม่ให้กษัตริย์เรียกเก็บภาษีโดยไม่ได้รับอนุมัติจากรัฐสภา

นักประวัติศาสตร์อังกฤษสรุปว่า The Bill of Rights 1689 มีผลทำให้กษัตริย์แบบ “เทวสิทธิ์” (The Devine Rights King หมายถึงกษัตริย์ที่ทรงความศักดิ์สิทธิ์และยิ่งใหญ่ดุจพระเจ้า) สิ้นสุดลง และสถาปนาระบบการปกครองที่ “รัฐสภาเป็นใหญ่” (The Parliament Supremacy) ขึ้นนับแต่นั้น และเพื่อเป็นการประกาศความยิ่งใหญ่ของรัฐสภา ใน ค.ศ. 1701 ได้ออกกฎหมายอีกฉบับหนึ่งชื่อว่า Act of Settlement 1701 เพื่อควบคุมการสืบสันตติวงศ์ของกษัตริย์ โดยให้เหตุผลว่าเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดสงครามกลางเมือง โดยมีหลักการที่สำคัญว่ารัฐสภาคือผู้ให้ความเห็นชอบว่ารัชทายาทพระองค์ใดจะได้ขึ้นครองราชเป็นลำดับต่อไป หาใช่โดยพระราชอัชฌาศัยของกษัตริย์ดังแต่ก่อนไม่

ที่เล่าเรื่องระบบรัฐสภาอังกฤษมาอย่างยืดยาวนี้ ก็เป็นเพราะว่าประเทศไทย “ดันทะลึ่ง” ไปเอาแบบอย่างระบบรัฐสภาของอังกฤษมาใช้ โดยคณะราษฎรผู้ทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ. 2475 อ้างว่า “เรามีพระมหากษัตริย์เหมือนกัน” ทั้งที่ในความเป็นจริงไทยกับอังกฤษมีระบอบกษัตริย์ที่แตกต่างกัน กล่าวคือ กษัตริย์ของอังกฤษได้มีวิวัฒนาการแบบ “ลดทอนพระราชอำนาจลง” มาอย่างต่อเนื่อง แต่ของไทยในตอนที่เปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น พระมหากษัตริย์ยังคงอยู่ในพระราชอำนาจที่สูงสุด แบบที่เรียกว่า “สมบูรณายาสิทธิราช” นั่นเอง

ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงการปกครองของไทยจึงไม่ได้เปลี่ยนแปลงในโครงสร้างของสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่เป็นเพียงการเปลี่ยนแปลง “ตัวผู้ปกครอง” คือจากกษัตริย์มาสู่ “ข้าราชการกลุ่มหนึ่ง” เท่านั้น ทั้งยังไม่ได้ถ่ายเทอำนาจลงสู่ปวงราษฎร ตามแบบที่ขุนนางอังกฤษได้กระทำ แต่คณะราษฎรกลับกักเก็บอำนาจไว้เฉพาะในกลุ่มพวกของตน และพยายามที่จะสถาปนา “ระบอบคณะราษฎร” คือปกป้องความมั่นคงให้อยู่แต่ในเฉพาะกลุ่มคณะราษฎรด้วยกัน ในขณะเดียวกันก็กีดกันไม่ให้ผู้อื่นมาร่วมใช้อำนาจ ทั้งนี้ท่านอาจารย์ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช อดีตนายกรัฐมนตรี ที่เติบโตมาในยุคสมัยดังกล่าว ได้เคยให้ความเห็นไว้ว่า แท้ที่จริงแล้วคณะราษฎรนี้ก็คือ “เจ้าพวกใหม่” เท่านั้น

ประจักษ์พยานของ “ความหวงอำนาจ” ของคณะราษฎรอย่างหนึ่งก็คือ การควบคุมรัฐสภาทั้งในส่วนสมาชิกรัฐสภาและกระบวนงานของรัฐสภา โดยสมาชิกรัฐสภาหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในยุคแรกก็มีเพียงสมาชิกที่คณะราษฎรแต่งตั้งขึ้นเท่านั้น ส่วนในการทำงานของรัฐสภาก็มีการตั้งหน่วยงานขึ้นเข้ามาทำการบริหาร ในทำนอง “ช่วยเหลือ” ให้การทำงานของสมาชิกรัฐสภาเหล่านั้น “มีประสิทธิภาพ” เรียกว่า “สำนักเลขาธิการรัฐสภา” โดยมีหลวงประดิษฐ์มนูธรรม หรือนายปรีดี พนมยงค์ แกนนำคนสำคัญและเป็น “มันสมอง” ของคณะราษฎร เข้ามาเป็นผู้บังคับบัญชาในตำแหน่ง “เลขาธิการรัฐสภา” คนแรกนั่นเลยทีเดียว

รัฐสภาของไทยตกอยู่ภายใต้การกำกับของนักการเมืองและผู้มีอำนาจมาตั้งแต่เริ่มต้น ดังนั้นจึงไม่ต้องแปลกใจที่รัฐสภาไทยในทุกวันนี้ก็ยัง “ไปไม่เป็น” และเป็นแค่ “เบี้ยรองบ่อน” ให้เป็นที่วิพากษณ์วิจารณ์ในทางน่าอายและขบขันเรื่อยมา ที่แม้จะมีความพยายามปรับปรุงในยุคหลังๆ แต่ก็ยังไปไม่ถึงไหน

แบบว่าเกิดมาเป็นหางราชสีห์ก็ยังเป็นแค่หางราชสีห์นั้นอยู่ต่อไป